Il 21 giugno
Unione europea e Turchia hanno trovato una convergenza, dopo più di 7 anni
di negoziati, sul testo di un accordo di riammissione di persone
irregolarmente soggiornanti.
Quanto all'Unione
europea, il Consiglio dell'UE (del 26 giugno) ha già autorizzato la firma dell'accordo. Si dovrà ora
attendere il consenso del Parlamento europeo prima di poter procedere.
L'accordo entrerà
in vigore comunque solo una volta che entrambe le parti (UE e
Turchia) avranno firmato il testo e si saranno notificate
reciprocamente la ratifica.
Si tratta di un
accordo molto importante, sotto molteplici punti di vista. La Turchia
è infatti considerata, come noto, un Paese chiave per la lotta
all'immigrazione irregolare, dal momento che un numero elevato di
persone che entrano irregolarmente nel territorio dell'UE lo fa
proprio in provenienza da quel Paese, come ci raccontano i rapporti di Frontex.
Si capisce dunque
perché l'Unione ritenga da tempo la conclusione di tale accordo una
priorità (V. Programma di Stoccolma, p. 36, punto
7.5).
Dal canto suo, la
Turchia – forte della sua crescente importanza geopolitica, oltre che di questo ruolo di "Paese chiave"
nella lotta all'immigrazione irregolare (ruolo da cui è possibile avanzare pretese) – ha ovviamente messo sul tavolo delle
trattative le proprie richieste per arrivare all'accordo.
Richieste che,
in particolare, si sono concentrate nell'area dei visti per
l'ingresso dei cittadini turchi nell'area Schengen.
E, se è vero che il Consiglio dell'Unione ha già invitato la Commissione a muoversi in direzione di una liberalizzazione dei visti (come prospettiva graduale e di lungo periodo), è altrettanto chiaro che
la Turchia non firmerà l'accordo di riammissione
fino a che non si sarà avviata per lo meno una "road map"
verso la liberalizzazione dei visti nei confronti dei cittadini
di quel Paese.
Vediamo comunque
questo accordo più da vicino.
E' innanzitutto bene ricordare cosa sia un accordo di riammissione concluso dall'UE con un Paese terzo.
In estrema sintesi,
un accordo di riammissione risponde a necessità pratiche: serve a
rendere più agevoli le espulsioni di persone irregolarmente
soggiornanti, fissando obblighi e procedure per il
rinvio.
Il
fatto poi che l'accordo sia siglato dall'Unione e non da un singolo
Stato membro permette ovviamente di ottenere, almeno sulla carta,
risultati migliori in sede di negoziato
(per il "peso" dell'Unione nel suo insieme e per le contropartite che è in grado di offrire ai Paesi terzi più restii).
Venendo in particolare a questo accordo, quali sono dunque gli obblighi?
Gli articoli da 3
a 6 del testo dell'accordo prevedono, in maniera - almeno sulla carta - assolutamente simmetrica, un impegno tanto della Turchia, quanto degli Stati
membri UE in materia di:
- riammissione dei propri cittadini (art. 3 e art. 5): si tratta di un principio generalmente riconosciuto a livello internazionale; l'accordo, pertanto, è utile più che altro a stabilire in quali casi la nazionalità possa ritenersi provata o presunta.
- riammissione di cittadini di Paesi terzi e apolidi (art. 4 e art. 6): in questo caso, l'accordo di riammissione serve a garantirsi l'impegno della controparte a riammettere, in determinati casi, anche cittadini di Paesi terzi o apolidi che: i) siano in possesso di un visto rilasciato dallo Stato richiesto (e ancora in vigore al momento della richiesta) e siano entrati nel territorio dello Stato richiedente direttamente dal territorio dello Stato richiesto; oppure ii) siano in possesso di un permesso di soggiorno rilasciato dallo Stato richiesto; oppure iii) siano entrati irregolarmente e direttamente nel territorio dello Stato richiedente dopo aver soggiornato nel o transitato attraverso il territorio dello Stato richiesto (tranne qualora siano semplicemente transitati in un aeroporto internazionale).
Quanto alla
procedura per la riammissione.
E' descritta agli
articoli da 7 a 13 e si può riassumere, nei suoi punti principali,
così:
- per avviare la procedura serve una formale richiesta di riammissione (art. 7, par. 2). Eccezione: qualora la persona da riammettere sia in possesso di un documento di viaggio o carta di identità validi e (se cittadino di Paese terzo o apolide) di un visto o di un permesso di soggiorno rilasciato dallo Stato richiesto, si procederà senza formale richiesta (art. 7, par. 3);
- la richiesta di riammissione deve contenere, oltre ai dati personali e una fotografia della persona da riammettere, l'indicazione dei mezzi di prova o presunzione della nazionalità (in caso di riammissione di propri cittadini) ovvero l'indicazione dei mezzi di prova o presunzione delle condizioni per la riammissione di cittadini di Paesi terzi o apolidi (art. 8, par. 1); tali mezzi di prova o presunzione sono elencati negli Allegati all'accordo (V. sotto).
- la richiesta di riammissione deve essere fatta (salvo ostacoli di fatto o di diritto) entro, al massimo, sei mesi dal momento in cui lo Stato richiedente ha avuto conoscenza che quella persona non soddisfa (o non soddisfa più) i requisiti per l'ingresso, la presenza o il soggiorno, (art. 11 par. 1);
- la risposta deve essere per iscritto e giungere senza ritardo ingiustificato e, in ogni caso, entro 25 giorni (o meno, se il limite per il trattenimento nello Stato richiedente è inferiore); in caso di ostacoli, di fatto o di diritto, tale termine può essere esteso a 60 giorni (o meno, se il periodo massimo di trattenimento nello Stato richiedente è inferiore). In caso di mancata risposta, si ritiene che lo Stato richiesto abbia accettato il trasferimento (art. 11, par. 2);
- dopo la risposta positiva dello Stato richiesto (o la scadenza dei termini di cui sopra senza che vi sia stata una risposta), il trasferimento deve avvenire entro 3 mesi (termine che può essere esteso fino al tempo necessario per risolvere ostacoli di fatto o di diritto) (art. 11, par. 3);
- una risposta negativa da parte dello Stato richiesto deve essere motivata per iscritto (art. 11, par. 4);
- procedura accelerata: se una persona viene fermata nell'area di frontiera, dopo essere entrata direttamente e irregolarmente dal territorio dello Stato richiesto, lo Stato richiedente può avanzare la formale richiesta di riammissione entro 3 giorni lavorativi dal momento dell'intercettamento (art. 7, par. 4). In tal caso, la risposta deve essere fornita entro cinque giorni lavorativi (art. 11, par. 2). La definizione di "area di frontiera" si trova nell'art. 1: fino a 20 chilometri dalla frontiera esterna dello Stato richiedente (inclusi porti o aeroporti), sia o meno tale frontiera condivisa con lo Stato richiesto.
Clausola di salvaguardia
Ai sensi dell'art.
18 dell'accordo, quest'ultimo non pregiudica i diritti, gli
obblighi e le responsabilità dell'Unione, degli Stati membri e della
Turchia, derivanti dal diritto internazionale, incluse le convenzioni
di cui essi siano parte. L'articolo cita, fra gli altri, la
Convenzione di Ginevra del 1951, come modificata dal Protocollo di
New York del 1967 (a riguardo non abbiamo ancora notizie che la
Turchia abbia eliminato la riserva geografica, ma saremmo felici se qualcuno ci segnalasse il contrario).
L'accordo non
pregiudica nemmeno i diritti e le garanzie procedurali previste dalla
c.d. Direttiva Rimpatri (2008/115/CE), dalle Direttive Accoglienza e
Procedure, dalla Direttiva sui soggiornanti di lungo periodo
(2003/109/CE) e da quella sul diritto al ricongiungimento familiare
(2003/86/CE).
Precedenza dell'accordo UE su altri
accordi
L'art. 21
espressamente prevede che, in caso di incompatibilità, tale accordo
ha precedenza sulle disposizioni di altri accordi di riammissione che
possano essere stati o possano essere in futuro conclusi fra la Turchia e
singoli Stati membri.
Entrata in vigore
Come detto,
ai fini dell'entrata in vigore di tale accordo, è necessario che
tanto l'Unione europea, quanto la Turchia lo sottoscrivano e lo ratifichino.
Molto importante:
gli obblighi relativi alla riammissione di cittadini di Paesi terzi o
apolidi entreranno in vigore solo dopo 3 anni dalla data della
ratifica, tranne che nei confronti dei cittadini di quei Paesi
con i quali la Turchia ha già concluso accordi bilaterali di
riammissione.
Detta altrimenti:
la Turchia, dopo la ratifica, avrà tre anni di tempo per concludere
accordi bilaterali di riammissione con quei Paesi terzi con i quali
non ha ancora accordi in tal senso, se vorrà evitare l'effetto
"collo di bottiglia".
Gli allegati
Grande importanza
rivestono in questo accordo gli allegati, in particolare quelli da 1 a
4, che contengono l'elenco dei documenti che sono considerati come:
- prova di nazionalità (allegato 1);
- presunzione di nazionalità (allegato 2);
- prova delle condizioni per la riammissione di cittadini di Paesi terzi o apolidi (allegato 3);
- presunzione delle condizioni per la riammissione di cittadini di Paesi terzi o apolidi (allegato 4)
Nel
rimandare al testo degli allegati per la lettura completa, ci
limitiamo qui a ricordare solo che, ai sensi degli artt. 9 e 10
dell'accordo, la presunzione è confutabile. Una volta che lo Stato
richiedente abbia presentato uno dei documenti elencati nell'Allegato
2 o 4, lo Stato richiesto potrà dimostrare il
contrario, nel
rispetto delle scadenze.
Come
detto, gli obblighi stabiliti da questo accordo sono perfettamente reciproci. Tuttavia, non è difficile immaginare quale delle due parti sia più interessata alla sua conclusione.
Pertanto, in cambio della firma di questo accordo di riammissione,
l'Unione dovrà riconoscere alla Turchia, oltre ad assistenza tecnica
e finanziaria nel campo del controllo delle frontiere (V. la dichiarazione congiunta allegata all'accordo), anche e
soprattutto facilitazioni nell'ottenimento dei visti
Schengen per i cittadini turchi, in
vista forse di una futura liberalizzazione degli stessi.
Non
sappiamo al momento quanti Stati membri dell'UE siano favorevoli a
tale misura, ritenuta invece indispensabile dalla Turchia (unico
Paese candidato a entrare nell'UE, i cui cittadini sono ancora
soggetti all'obbligo del visto per entrare nell'area Schengen). Nè
sappiamo quando si arriverà a questa eventuale liberalizzazione,
anche se probabilmente non prima di alcuni anni.
Ciò
che invece possiamo dire fin da ora è che, ancora una volta, i migranti
sono stati usati come strumento di trattativa al tavolo dei negoziati.
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dell'accordo di riammissione con la Turchia
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