Il 31 gennaio la Corte di Giustizia UE ha emesso la sentenza nel caso H.I..D. e B.A. (nella causa C-175/11).
Si trattava di una richiesta di pronuncia pregiudiziale, proveniente da un giudice irlandese, e avente ad oggetto l'interpretazione degli art. 23 e 39 della Direttiva Procedure.
Nello specifico, il giudice del rinvio aveva chiesto alla Corte di Lussemburgo di pronunciarsi:
1) sulla possibilità o meno per uno Stato di valutare secondo un procedimento prioritario o accelerato alcune domande di asilo sulla base della nazionalità del richiedente;
2) sul fatto se possa considerarsi o meno un mezzo di impugnazione efficace quello, previsto dalla normativa irlandese, che ha luogo davanti a un tribunale con alcune caratteristiche particolari (fra cui la nomina e la possibile revoca dei membri da parte del Ministro competente).
Nelle prossime righe seguiremo il ragionamento della Corte per arrivare a rispondere a entrambe le domande.
Consigliamo a chi volesse avere una visione più completa della sentenza di leggere questo post assieme alla nostra scheda sul sistema di asilo irlandese e, in particolare, assieme alle parti 4 e 5 (Esame della domanda di asilo e Fase giurisdizionale), disponibili cliccando rispettivamente qui e qui.
Questi i fatti principali alla base della causa.
Durante due procedimenti distinti, il sig. H.I.D. e la sig.ra B.A., cittadini nigeriani, si vedevano respinta la loro domanda di asilo, sulla base di un esame prioritario.
Entrambi proponevano ricorso alla High Court irlandese per l'annullamento delle istruzioni ministeriali (del 2003) con cui si è stabilito che le domande di asilo presentate da cittadini nigeriani dovessero essere esaminate in via prioritaria, per via dell'elevato numero di istanze ricevute da persone provenienti da quel Paese.
I ricorrenti sostenevano l'incompatibilità di tali istruzioni con la Direttiva Procedure e, in particolare, con l'art. 23 che, a loro parere, non contiene fra le ipotesi cui può applicarsi una procedura accelerata o prioritaria, quella della provenienza da un particolare Paese. Essi sostenevano altresì la natura discriminatoria della misura.
Inoltre, a parere dei ricorrenti, il Refugee Appeals Tribunal (V. la nostra scheda di approfondimento sull'Irlanda, in particolare la parte 5 – Fase giurisdizionale) non potrebbe considerarsi idoneo ad assicurare il "diritto a un mezzo di impugnazione efficace dinanzi a un giudice", per via di alcune sue caratteristiche che ne minerebbero l'indipendenza.
La High Court respingeva i due ricorsi. I ricorrenti decidevano però di impugnare la sua sentenza davanti alla Corte Suprema irlandese. Tale impugnazione, secondo il diritto irlandese (V. ancora la nostra scheda), è possibile solo se autorizzata dalla stessa High Court, qualora implichi una questione di diritto di interesse generale eccezionale.
A questo punto, la High Court decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di Giustizia UE le seguenti domande pregiudiziali:
«1) Se le disposizioni della direttiva (…) 2005/85 (...) o i principi generali di diritto dell’Unione (...) precludano a uno Stato membro di adottare misure amministrative le quali prevedano che una categoria di domande d’asilo, definita sulla base della nazionalità o del paese d’origine del richiedente asilo, sia valutata e decisa secondo il procedimento accelerato o in via prioritaria.
2) Se l’articolo 39 [della] direttiva [2005/85], in combinato disposto con il considerando 27 della stessa e con l’articolo 267 TFUE, debba essere interpretato nel senso che il mezzo di impugnazione efficace ivi richiesto sia previsto dalla normativa nazionale quando la funzione di riesame o di ricorso rispetto alla decisione di prima istanza sulle domande è attribuita dalla legge a un ricorso dinanzi a un tribunale istituito da una legge e competente a emettere decisioni vincolanti in favore del richiedente asilo su tutte le questioni di diritto o di fatto relative alla domanda, nonostante l’esistenza di meccanismi amministrativi e organizzativi che riguardano tutti o solo alcuni dei seguenti aspetti:
– il fatto che un ministro del governo conservi un potere discrezionale residuale di invertire una decisione negativa su una domanda d’asilo;
– l’esistenza di legami organizzativi o amministrativi tra gli organi responsabili della decisione di prima istanza e quelli responsabili della decisione sul ricorso;
– il fatto che i membri del tribunale con potere decisionale siano nominati dal Minister e svolgano le loro funzioni a tempo parziale per un periodo di tre anni e siano remunerati per ciascun singolo caso;
il fatto che il Minister mantenga il potere di impartire ordini del genere specificato negli articoli 12, 16, [paragrafo 2B, lettera b)], e 16, paragrafo 11, della legge [sui rifugiati]».
La prima questione
In merito alla prima questione – che in sostanza chiede se è possibile per uno Stato adottare misure per esaminare in via prioritaria o accelerata le domande di asilo sulla base del Paese di origine dei richiedenti – la Corte ricorda innanzitutto che la Direttiva Procedure – e in particolare l'art. 23 par. 3 e 4 – conferisce agli Stati membri la facoltà di applicare una procedura prioritaria o accelerata alle domande di asilo (par. 61 della sentenza). Facoltà che, peraltro, va interpretata "alla luce della discrezionalità di cui godono gli Stati membri quanto all'organizzazione dell'esame" delle domande di asilo (par.62)
La Corte afferma che "l'elenco delle domande che possono essere esaminate in via prioritaria o accelerata è indicativo e non esaustivo. Gli Stati membri possono pertanto decidere di esaminare prioritariamente o con una procedura accelerata domande che non rientrano in alcuna delle categorie elencate" nell'art. 23 paragrafo 4 della Direttiva Procedure, "purché rispettino i principi fondamentali e le garanzie di cui al capo II della direttiva" (par. 70).
Quanto alla supposta natura discriminatoria di una disposizione che prevede l'esame prioritario o accelerato per le domande di asilo presentate da persone provenienti da un determinato Paese, la Corte rileva come "il Paese di origine e, di conseguenza, la cittadinanza del richiedente, rivestono un ruolo decisivo" nel sistema istituito dalla Direttiva Procedure (par. 71).
Peraltro, l'art. 24, paragrafo 4, lett. c) di tale Direttiva stabilisce espressamente che "gli Stati membri possono decidere di prevedere che una procedura d''esame sia prioritaria o accelerata quando la domanda d'asilo è giudicata infondata in virtù del fatto che il richiedente proviene da un paese di origine sicuro ai sensi della medesima direttiva" (par. 72).
La Corte precisa tuttavia che ciò non significa che gli Stati abbiano "mani libere".
Infatti, "[p]er evitare una discriminazione tra i richiedenti asilo di uno specifico paese terzo le cui domande sarebbero esaminate in via prioritaria e i cittadini di altri paesi terzi le cui domande sarebbero esaminate secondo la procedura ordinaria, tale procedura prioritaria non deve privare i richiedenti della prima categoria delle garanzie richieste dall’articolo 23 della direttiva 2005/85, le quali si applicano a qualunque forma procedurale" (par. 75).
In particolare, i giudici di Lussemburgo ricordano il diritto dei richiedenti asilo a poter beneficiare di un tempo sufficiente per preparare la propria domanda, raccogliendo e presentando tutti gli elementi necessari a motivarla.
Questa dunque la risposta della Corte di Giustizia UE alla prima domanda posta dal giudice irlandese:
"L’articolo 23, paragrafi 3 e 4, della direttiva [procedure], dev’essere interpretato nel senso che esso non osta a che uno Stato membro applichi una procedura prioritaria o accelerata, nel rispetto dei principi fondamentali e delle garanzie di cui al capo II della medesima direttiva, per l’esame di determinate categorie di domande d’asilo, definite in funzione del criterio della cittadinanza o del paese d’origine del richiedente."
La seconda questione
Con la seconda questione, la High Court irlandese chiedeva in sostanza se l'impugnazione delle decisioni di prima istanza davanti a un organo come il Refugee Appeals Tribunal irlandese possa assicurare il diritto ad un "mezzo di impugnazione efficace" ai sensi dell'art. 39 della Direttiva Procedure.
Secondo i ricorrenti, in particolare, il Refugee Appeals Tribunal non avrebbe le caratteristiche idonee per essere considerato un "organo giurisdizionale indipendente".
La Corte ricorda innanzitutto come "[i]l principio della tutela giurisdizionale effettiva, che costituisce un principio generale del diritto dell'Unione, [sia] sancito dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (par. 80).
Secondo giurisprudenza costante, la Corte di Giustizia, al fine di valutare se si tratti di un "organo giurisdizionale", prende in considerazione una serie di elementi, "quali l'origine legale dell'organo, il suo carattere permanente, l'obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura contraddittoria del procedimento, il fatto che l'organo applichi norma giuridiche e che sia indipendente" (V. In particolare sentenza del 31 maggio 2005, Syfait e a., C-53/03, RTL Belgium, C-517/09, Miles e a., C-196/09) (par. 83).Con riferimento al caso specifico, i ricorrenti contestano 1) il carattere di giurisdizione obbligatoria, 2) che il procedimento abbia natura contraddittoria e 3) l'indipendenza del Refugee Appeals Tribunal.
Vediamo come la Corte risponde ai tre dubbi sollevati.
1) Benché il Ministro abbia discrezionalità sul seguire o meno le decisioni del Refugee Appeals Tribunal, ciò è vero solo a vantaggio del ricorrente. Infatti, mentre è possibile per il Ministro modificare una decisione negativa del Refugee Appeals Tribunal e concedere comunque lo status di rifugiato, non gli è invece possibile discostarsi da una pronuncia positiva. "Le decisioni positive del Refugee Appeals Tribunal hanno, in tal senso, forza obbligatoria e vincolano le autorità statali" (par. 87);
2) Quanto alla natura contraddittoria, la Corte ricorda "che il requisito del procedimento in contraddittorio non è un criterio assoluto" e, in particolare, la partecipazione della parte che assunto la decisione di primo grado "non è necessaria" (par. 88 e 89);
3) I ricorrenti collegano la supposta non indipendenza del Refugee Appeals Tribunal alle norme sulla nomina, la durata in carica e la revoca dei suoi membri, oltre che ai legami organizzativi con l'organo competente a decidere in prima istanza (l'ORAC – Office of the Refugee Applications Commissioner, V. anche su questo la nostra scheda sul sistema di asilo irlandese e, in particolare, la parte 4 – Esame della domanda).
La Corte ricorda innanzitutto che "la nozione di indipendenza, intrinseca alla funzione giurisdizionale, implica innanzitutto che l'organo interessato si trovi in posizione di terzietà rispetto all'autorità che ha adottato la decisione oggetto del ricorso" (par. 95), sia da un punto di vista esterno (l'organo deve essere tutelato da interventi o pressioni esterne idonee a mettere a repentaglio l'indipendenza di giudizio), sia da un punto di vista interno (che riguarda l'imparzialità, cioè l'equidistanza dalle parti) (par. 96).
La Corte precisa inoltre che "tali garanzie di indipendenza e imparzialità implicano l'esistenza di disposizioni, relative in particolare alla composizione dell'organo, alla nomina, alla durata delle funzioni, nonché alle cause di astensione, di ricusazione e di revoca dei suoi membri, che consentano di fugare qualsiasi legittimo dubbio che i singoli possano nutrire in merito all'impermeabilità di detto organo rispetto a elementi esterni a alla sa neutralità rispetto agli interessi contrapposti. A tale riguardo, per considerare soddisfatta la condizione relativa all'indipendenza dell'organo di rinvio, la giurisprudenza esige, in particolare, che i casi di revoca dei membri di tale organo siano determinati da espresse disposizioni di legge" (par. 97).
Con riferimento al caso concreto, i giudici si soffermano in particolare sulla revoca dei membri del Refugee Appeals Tribunal, ritenendo che, benché i casi nei quali essi possano essere rimossi non siano determinati con precisione dalla legge, nè sia chiaro se la decisione di revoca possa essere oggetto di sindacato giurisdizionale, tuttavia – al fine di valutare l'effettività del rimedio – occorre considerare il sistema amministrativo e giudiziario nel suo complesso (come stabilito dal considerando n. 27 della Direttiva Procedure).
Pertanto, dal momento che la raccomandazioni dell'ORAC (in prima istanza) e le decisioni del Refugee Appeals Tribunal possono essere contestate "dinanzi alla High Court, le cui sentenze possono essere oggetto di impugnazione dinanzi alla Supreme Court", ciò sembra idoneo "a preservare il Refugee Appeals Tribunal da eventuali tentazioni di accondiscendere ad interventi o pressioni esterne che potrebbero compromettere l'indipendenza dei suoi membri" (par. 103).
Questa dunque la risposta della Corte di Giustizia UE alla seconda domanda del giudice irlandese:
"L’articolo 39 della direttiva 2005/85 dev’essere interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa nazionale come quella oggetto dei procedimenti principali, in forza della quale un richiedente asilo può o proporre ricorso avverso la decisione dell’autorità accertante dinanzi ad un organo giurisdizionale quale il Refugee Appeals Tribunal (Irlanda) ed impugnare la decisione di quest’ultimo dinanzi ad un giudice di grado superiore quale la High Court (Irlanda), oppure contestare la validità della decisione di questa stessa autorità dinanzi alla High Court, le cui sentenze possono essere impugnate dinanzi alla Supreme Court (Irlanda)"
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