La Germania, come noto, è stata negli ultimi anni (ed è ancora oggi) meta finale della stragrande maggioranza dei migranti in arrivo sul territorio europeo e si è caratterizzata ultimamente, nell'immaginario collettivo, per la politica di “porte aperte” del suo governo.
Ma come funziona il sistema di accoglienza tedesco, nei fatti più che sulla carta? Come sono individuate e gestite le strutture? Quali sono gli standard di accoglienza? Quali i diritti e gli obblighi dei richiedenti asilo? Quali i costi?
Questo articolo è il primo di una serie che intendiamo dedicare alla Germania. Nei prossimi giorni pubblicheremo altri approfondimenti per fornire un quadro il più possibile completo e aggiornato di quello che sta succedendo in quel Paese così importante e decisivo anche per le politiche di asilo in Europa.
Buona lettura!
Traduzione e spiegazione di termini importanti
Ankunftsnachweis
La "prova di arrivo" è il titolo che ricevono i richiedenti asilo all’atto della registrazione nel centro di prima accoglienza, e che dura fino alla presentazione ufficiale della domanda di asilo al BAMF. La durata di questo documento varia molto in base alla situazione complessiva del sistema asilo e alla situazione nel Land interessato, ad esempio rispetto al numero di richieste di asilo e ai tempi burocratici per la registrazione. In questa fase i richiedenti asilo hanno diritto all’accoglienza nei centri di prima accoglienza.
Aufenthaltsgestattung:
La "autorizzazione di soggiorno provvisorio" è il titolo rilasciato ai richiedenti asilo all’atto della presentazione ufficiale della domanda di asilo al BAMF e dura fino alla decisione sulla domanda. Durante questo periodo il soggiorno viene denominato “gestattet”.
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF):
L’ufficio federale per l’immigrazione e i rifugiati è responsabile per l’esame delle domande di asilo. La sua sede principale si trova a Norimberga ma ha vari uffici locali presso i centri di prima accoglienza dove realizza le audizioni per il riconoscimento della protezione internazionale. Inoltre, è anche responsabile per gli altri canali di migrazione (migrazione per motivi di lavoro, ricongiungimento familiare, ecc.).
Duldung:
La "espulsione rinviata" è normalmente prevista per i richiedenti asilo la cui domanda di asilo è stata rifiutata ma che per vari motivi non possono essere respinti. In questo periodo il soggiorno è dominato “geduldet” e i migranti sono nella maggior parte ancora alloggiati nelle strutture di seconda accoglienza.
1) Introduzione - La "crisi dei rifugiati" del 2015
Nel 2015, il sistema di asilo tedesco è stato messo di fronte a una sfida importante: dare accoglienza a 1.091.894 richiedenti asilo (questo è il numero registrato dal sistema EASY, responsabile per lo smistamento dei richiedenti negli stati federati, i Länder, come si dirà meglio sotto). Tuttavia, questo dato è da considerare con cautela alla luce dei problemi di registrazione verificatisi lo scorso autunno. A causa di questi problemi, infatti, un numero rilevante di migranti potrebbe esser stato registrato più di una volta, mentre altri potrebbero aver evitato la registrazione per vari motivi. Su oltre un milione di domande registrate, lo scorso anno il BAMF ha avviato la procedura per 476.649 domande.
La portata della sfida che ha investito il sistema di asilo tedesco è ancora più rilevante se si considera il trend di smantellamento dei posti in accoglienza avviato nel corso degli anni precedenti, nonostante il dato in costante crescita del numero dei migranti in arrivo.
Per capire la dimensione del fenomeno, basta guardare lo sviluppo delle domande di asilo negli ultimi anni:
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| (Fonte: Statista 2016 – * Dato del 2016 aggiornato a giugno) |
Messa di fronte a questa sfida, la Germania – così come altri Stati europei – ha adottato nuove misure in materia di asilo: l‘Asylpaket I (Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz), entrato in vigore nell'ottobre 2015, l‘Asylpaket II, entrato in vigore a marzo 2016, il Datenaustauschverbesserungsgesetz entrato in vigore a febbraio 2016 e l’Integrationsgesetz entrato in vigore a luglio 2016.
Con l'elevatissimo numero di migranti arrivati in Germania nel 2015, i Länder sono stati obbligati ad aumentare molto rapidamente le capacità di accoglienza (prima e seconda).
In molte parti della Germania sono stati quindi aperti numerosi centri di accoglienza provvisori (tende, palestre, ex-supermercati, ecc.) sia per la prima sia per la seconda accoglienza. L’apertura di queste strutture provvisorie, non istituita per legge, è stata fortemente contestata dalle organizzazioni per la tutela dei diritti umani. In particolare, è stato criticato il fatto che, nonostante il carattere provvisorio, i migranti siano stati obbligati a rimanere in questi centri per parecchie settimane, in condizioni di vita spesso a dir poco deficitarie (come ad esempio nel centro provvisorio sul “Flughafen Tempelhof” a Berlino: senza docce, senza lavatrici, 25 m² per 25 persone, ecc.). Infatti lo standard definito per gli altri centri di accoglienza non è valido per i centri provvisori: in alcune città (tra cui Berlino), dopo mesi dall'apertura delle prime strutture provvisorie non vi erano ancora dei regolamenti sui requisiti minimi.
Parallelamente all’apertura di centri provvisori, in qualche caso (ad esempio a Berlino), il Land ha fornito ai richiedenti asilo dei “buoni” con cui pagare il soggiorno in un hotel o simili. Ciò ha sicuramente rappresentato un’opzione molto costosa (fino a 50 euro a notte a persona). Inoltre, questo tipo di accoglienza, che anche in questo caso manca di base legale, viene criticato per il fatto che non esistono dei requisiti minimi da rispettare, cosa che nella pratica ha spesso portato a situazioni di accoglienza deficitarie. Un altro elemento critico è rappresentato dal rischio reale che, nonostante il “buono”, i richiedenti asilo non trovino un hotel disposto ad accoglierli.
Oggi, con la chiusura della "rotta dei Balcani", la maggior parte di questi centri provvisori non è più usata e persino in molti centri di prima accoglienza strutturali i posti non sono più totalmente occupati. Ciò nonostante, soprattutto in grandi città come Berlino e Brema la situazione rimane tesa.
2) L’accoglienza dei richiedenti asilo
In Germania non esistono statistiche nazionali sulla capacità del sistema di accoglienza. Pertanto, non è possibile affermare con certezza quanti posti sono attualmente messi a disposizione per ospitare i richiedenti asilo.
E’ però possibile effettuare una distinzione fra prima e seconda accoglienza, precisando che la prima si realizza esclusivamente all'interno di centri collettivi, mentre la seconda può avere luogo in centri collettivi o in appartamenti. Inoltre, come già anticipato, durante la “crisi dei rifugiati” sono stati aperti numerosi centri provvisori. Infine, l’Asylpaket II ha aggiunto la possibilità di aprire dei centri di accoglienza speciali. Di tutto questo si parlerà nelle righe che seguono.
2.1) Competenze e ripartizione delle responsabilità – spesa pro capite
In Germania i Länder sono responsabili dell’accoglienza dei richiedenti asilo, vale a dire decidono dove aprire nuovi centri e le loro dimensioni e caratteristiche. Tuttavia, essi non hanno voce in capitolo sul quanto accogliere, essendo obbligati a garantire i posti di accoglienza in conformità alla quota regionale definita a livello nazionale (su cui vedi sotto). Questo vale sia per la prima sia per la seconda accoglienza.
Al netto di quest'obbligo, i Länder godono di un’ampia discrezionalità. Le già poche regole stabilite a livello centrale sull’allestimento, l’organizzazione e la forma dell’accoglienza sono interpretate in maniera molto differente.
In definitiva, si può dire che in Germania non c’è un sistema unico, ma vari sistemi di accoglienza. Nonostante ciò, esistono degli aspetti comuni su cui ci soffermeremo.
I richiedenti asilo in Germania sono distribuiti sulla base di una chiave di ripartizione - il “Königssteiner Schlüssel” - che fa riferimento al numero di abitanti e al “peso” economico di ogni Land (v. tabella sotto). È poi il sistema informatizzato EASY che, sulla base di questa chiave, determina il Land responsabile, avuto riguardo sia alla capacità residua del singolo Land sia al Paese di origine del richiedenti asilo.
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| (Fonte: BAMF 2016) |
A fronte di questo sistema di ripartizione, i Länder ricevono un finanziamento dallo Stato centrale la cui entità è storicamente un punto controverso. A settembre 2015, però, la federazione ha deciso di fissare questo contributo a 670 euro al mese per richiedente asilo per tutta la durata della procedura. Questa somma dovrebbe rappresentare la spesa media per le prestazioni definite ai sensi del AsylbLG (Asylbewerberleistungsgesetz - definisce il livello e il tipo di prestazioni ricevute da richiedenti asilo e persone in possesso di una Duldung). Alcuni Länder, tuttavia, hanno protestato, affermando che le spese ammonterebbero fino a 13.000 euro all'anno per richiedente asilo. In verità, però, non è affatto chiaro quanti soldi si spendono per accogliere i richiedenti asilo, in quanto non c’è un sistema centrale che registra i costi reali.
Ad ogni modo, per l’anno 2016 il governo federale ha messo in preventivo una spesa di 7,8 miliardi di euro per l'accoglienza e l’integrazione dei nuovi richiedenti asilo.
2.2) Centri di prima accoglienza
Ogni richiedente asilo trascorre il primo periodo in Germania in un centro collettivo di prima accoglienza (“Erstaufnahmeeinrichtung”). Teoricamente, si dovrebbe riuscire a svolgere l'audizione sulla domanda di asilo durante il soggiorno in questi centri. In realtà, ad oggi ciò è possibile solo in pochi casi, perché spesso i richiedenti asilo devono aspettare per mesi l’appuntamento.
Dall'entrata in vigore dell’Asylpaket I, il soggiorno massimo in un centro di prima accoglienza è stato aumentato da tre a sei mesi. Ciò non implica solo che i richiedenti asilo rimangono più a lungo in questi centri (generalmente con standard qualitativi bassi e condizioni di accoglienza basilari) ma ha anche conseguenze negative in materia di accesso al mercato di lavoro (completamente vietato durante il soggiorno nel centro di prima accoglienza).
Inoltre, durante il soggiorno nel centro di prima accoglienza, i richiedenti asilo sono soggetti al “Residenzpflicht” (obbligo di residenza) e, pertanto, non possono lasciare l’area (normalmente il distretto o il Land) a cui sono assegnati.
A seguito dell'entrata in vigore dell'Asylpaket I, invece, è stato previsto che i richiedenti asilo provenienti da Paesi di origine sicuri (V. in fondo, nota 1) sono obbligati a rimanere nei centri di prima accoglienza per tutta la procedura di asilo, cioè anche oltre i sei mesi massimi previsti per gli altri richiedenti asilo. Inoltre, devono rimanere nel centro di prima accoglienza anche dopo la decisione sulla domanda, nei casi in cui questa sia rifiutata in quanto manifestamente infondata oppure sia ritenuta irricevibile (nota 2).
Ci sono pochi rapporti sui tempi di permanenza nei centri di prima accoglienza, ma secondo alcuni studi ci sono migranti che vi hanno passato più di 11 mesi.
Peraltro, è possibile che in caso di sovraffollamento dei centri di prima accoglienza i richiedenti asilo siano mandati direttamente nelle strutture di seconda accoglienza.
Come già detto, i Länder hanno l'obbligo di mettere a disposizione i centri di prima accoglienza necessari per alloggiare la quota di richiedenti loro assegnata. Ogni mese il Ministero federale dell’interno comunica ai Länder la previsione sui posti di accoglienza necessari.
Generalmente i servizi principali offerti in questi centri sono i seguenti: accoglienza materiale (in contante o in natura), sicurezza (è previsto un servizio di guardia h24), accesso al servizio sanitario, assistenza sociale e legale e (solo eventualmente) corsi di lingua tedesca. Non essendo prescritta dalla legge, l’offerta dei corsi di tedesco varia da un centro all’altro.
La legge federale non disciplina né gli standard minimi né la metratura dei centri di prima accoglienza. L'unica cosa prevista a livello centrale è l'apertura di un ufficio decentralizzato del BAMF nei centri di prima accoglienza con almeno 500 persone.
Essendo la definizione degli standard dei servizi nei centri di prima accoglienza responsabilità dei Länder, essa può conseguentemente essere molto variegata. Ci sono anche numerosi Länder in cui non esistono degli standard vincolanti.
La gestione dei centri di prima accoglienza può essere assicurata dallo stesso Land, oppure affidata a organizzazioni ecclesiastiche o a organizzazioni e associazioni selezionate tramite un bando pubblico. Tuttavia, anche in quest'ultimo caso la responsabilità principale rimane in capo al Land.
2.3) Seconda accoglienza
Occorre intanto precisare che le strutture di seconda accoglienza ospitano non soltanto i richiedenti asilo ma anche la maggior parte dei titolari di una Duldung (persone “tollerate”, che non hanno diritto a una protezione ma non possono essere espulse).
Anche la seconda accoglienza è in carico ai Länder e può essere realizzata in maniera molto differente. Nella maggior parte dei casi i Länder delegano l’accoglienza ai comuni a fronte di un rimborso spese (forfettario o dietro presentazione di una rendicontazione dettagliata) che può variare molto a seconda del Land. Anche qui sono assenti delle linee guida su scala nazionale da rispettare.
La gestione quotidiana è invece affidata a soggetti privati, quali organizzazioni religiose, associazioni, ecc. Soprattutto durante la “crisi dei rifugiati”, i Länder hanno concluso dei contratti anche con gestori "atipici", come per esempio proprietari di ex-pensioni. Per esempio, a Berlino, molti incarichi per la gestione di centri di accoglienza sono stati affidati, senza bando e spesso anche senza contratto, a soggetti privati a scopo di lucro che sono stati in certi casi accusati di non offrire un’accoglienza in linea con gli standard definiti dal Land di Berlino.
Come già precisato, la scelta della tipologia di accoglienza spetta al Land. Ne consegue che se alcuni Länder (per esempio Schleswig- Holstein, Sassonia Anhalt, Baviera, Amburgo) prevedono l’obbligo di sistemare i richiedenti asilo in seconda accoglienza all'interno di centri collettivi (almeno in un primo momento), altri (per esempio Renania settentrionale-Vestfalia, Renania- Palatinato, Bassa Sassonia) non prevedono quest’obbligo ed è, pertanto, possibile che i comuni alloggino i richiedenti asilo in appartamenti fin dall’inizio della seconda accoglienza. A Berlino, per esempio, i richiedenti asilo hanno il diritto di cercare un alloggio privato fin dal giorno successivo alla fine della prima accoglienza. In Baviera, invece, i titolari di una Duldung possono lasciare il centro di seconda accoglienza e andare a vivere in strutture decentralizzate solo dopo 4 anni (a meno che non sussistano motivi umanitari per l’uscita dal centro).
In altri termini, mentre alcuni Länder, come la Baviera, insistono con l’accoglienza centralizzata e la costruzione di centri collettivi fino a 320 persone, altri Länder e comuni hanno avviato dei progetti per l’accoglienza decentralizzata. Scelta, quest’ultima che è oggi supportata dai risultati di un recente studio che dimostra come l’accoglienza diffusa rappresenti una soluzione contro l’isolamento dei richiedenti asilo e sia al tempo stesso meno costosa.
Anche con riferimento alla seconda accoglienza, si registra poca uniformità sugli standard di accoglienza e di gestione: laddove adottati (ci sono ancora diversi Länder che non hanno previsto linee guida), spesso i regolamenti dei Länder si limitano a chiedere molto genericamente un’accoglienza che rispetti i diritti umani e sono privi di carattere vincolante.
Talvolta, invece, questi regolamenti si spingono a definire la composizione e le qualifiche del personale. Anche in questo caso, i criteri variano da un Land all’altro, ma in generale è richiesta l’appartenenza a una professione sociale o una formazione da operatore sociale (o un’esperienza di lavoro di lunga data che è considerata come equivalente), oltre alla conoscenza delle lingue straniere, una sensibilità interculturale,...
In qualche caso, i regolamenti disciplinano anche le attività che il personale deve svolgere (nota 3).
Quanto ai centri, i regolamenti possono, talvolta, indicare la metratura minima di superficie abitabile per persona (6-7 m²), il numero di persone massimo che dovrebbe vivere in una stanza (4-6 persone), la capienza dei centri collettivi (almeno 30 e fino a 100/150 persone), il numero di operatori sociali per richiedenti asilo, l'esistenza di spazi comuni o di stanze dei giochi per i bambini, la necessità di un monitoraggio regolare,...
Ci sono pochi dati sulla durata media del soggiorno in seconda accoglienza. Per i richiedenti asilo essa è ovviamente collegata alla durata della procedura di asilo, che nell’anno 2015 è risultata essere in media 8,1 mesi (incluso il periodo nei centri di prima accoglienza). Chiaramente questo è un dato molto generale, in quanto conteggia l’accoglienza di tutti i richiedenti asilo, anche quelli esaminati con procedura prioritaria. Inoltre, non prende in considerazione il tempo di attesa per la registrazione formale della domanda di asilo presso il BAMF.
Non appena il richiedente asilo riceve una protezione, cessa l'obbligo di vivere in una struttura di seconda accoglienza e, pertanto, può (e in teoria deve) lasciarla. Sul piano pratico, tuttavia, l’uscita dall’accoglienza dei titolari di protezione varia molto da centro a centro, anche a seconda dell'atteggiamento del gestore. Ci sono centri di accoglienza in cui il 20% delle persone presenti ha già ricevuto uno status di protezione, ma gli è permesso di restare in attesa che trovino un alloggio alternativo. In altri, invece, i gestori obbligano i loro ospiti a lasciare la struttura all’atto della ricezione della protezione, mettendoli così di fronte al rischio di dovere vivere “in strada”.
Insomma, una situazione molto sfaccettata, a cui va aggiunto che alcuni Länder (come la Renania-Palatina e, dal 2016, l'Turingia) prevedono espressamente anche per i titolari di protezione internazionale il diritto di rimanere nelle strutture di seconda accoglienza. In generale, con il riconoscimento, i titolari di protezione in Germania ricevono lo stesso sostegno sociale (prestazioni sociali, pagamento dell’affitto, assicurazione sanitaria, ecc.) e sono soggetti agli stessi obblighi dei disoccupati tedeschi.
Ma di questo parleremo presto in un altro articolo.
2.4) Centri di accoglienza speciali
Con l’Asylpaket II, da marzo 2016 è stata creata una nuova forma di accoglienza per i richiedenti asilo inseriti nella procedura di asilo accelerata, che fino a quel momento – fatta eccezione per le procedure presso gli aeroporti – non era ufficialmente disciplinata dalla legge tedesca (nota 4).
Possono essere inseriti in questa procedura e quindi devono essere alloggiati in un centro di accoglienza speciale:
- I richiedenti asilo provenienti da Paesi di origine sicuri (ad oggi Albania, Serbia, Macedonia, Kosovo, Montenegro, Bosnia-Erzegovina, Ghana, Senegal, si veda anche sotto, nota 1).
- Coloro che hanno fornito informazioni errate o hanno nascosto documenti o dati importanti per ingannare il BAMF sulla loro identità o nazionalità.
- Coloro che hanno deliberatamente distrutto dei documenti di viaggio o identità.
- Coloro che rifiutano di fornire le impronte digitali.
- Coloro che presentano una domanda reiterata.
- Coloro che hanno presentato la domanda al fine di impedire un'espulsione.
- I richiedenti asilo che rappresentano un pericolo pubblico.
Le caratteristiche dei centri di accoglienza speciali non sono definite chiaramente nella legge. Si prevede, però, che se i Länder vogliono aprire un centro di prima accoglienza speciale, devono informare il BAMF affinché questo possa aprire un ufficio locale nel territorio in questione oppure assegnare a un altro ufficio locale la responsabilità per l’esame di queste domande di asilo in procedura accelerata.
Si tratta di centri aperti, da cui è possibile uscire durante il giorno, ma qui i richiedenti asilo sono soggetti a un Residenzpflicht (obbligo di residenza) aggravato: se lasciano il distretto senza permesso, la procedura di asilo viene, dapprima, sospesa e, in seguito, chiusa, salvo che il richiedente possa dimostrare di essersi allontanato senza colpa.
La procedura accelerata può durare al massimo una settimana. Pertanto, se entro questo termine non viene assunta la decisione sulla domanda di asilo, la procedura da seguire diventerà quella ordinaria e il richiedente dovrà essere trasferito in un centro “normale”.
La procedura accelerata adottata nei centri di accoglienza speciali è stata oggetto di critica, in quanto in caso di rifiuto della domanda per manifesta infondatezza, il richiedente ha solo una settimana di tempo per fare ricorso.
Ad oggi, comunque, gli unici due centri di accoglienza speciali esistenti si trovano in Baviera. Questi due centri sono criticati per il fatto che non rispettano nessuno standard di accoglienza, per l’assenza di orientamento legale e per il sovraffollamento.
Note:
1) La lista ora comprende: Serbia, Bosnia-Erzegovina, Macedonia, Albania, Kosovo, Montenegro, Ghana e Senegal. A questi paesi si aggiungeranno probabilmente a breve Marocco, Algeria e Tunisia. La decisione di aggiungere questi Paesi alla lista è strettamente collegata ai fatti della notte di San Silvestro a Colonia e altre città tedesche, commessi in gran parte da Nordafricani, che hanno dato avvio a un dibatto molto acceso, nonché a un sentimento di avversione nei confronti di questo gruppo di richiedenti asilo che, comunque, resta molto moderato nei numeri reali.
2) Tuttavia, anche coloro che provengono da Paesi ritenuti sicuri hanno il diritto di lasciare i centri di prima accoglienza se un esame veloce sull'inammissibilità, sulla manifesta infondatezza o sull’irricevibilità non è possibile o se un respingimento prossimo non è possibile. La legge però non definisce esattamente cosa significhino “veloce” e “prossimo” in questo contesto.
3) A titolo esemplificativo, la descrizione del personale impiegato nei centri di seconda accoglienza può essere trovata nelle seguenti leggi provinciali:
https://bravors.brandenburg.de/verwaltungsvorschriften/aufnahme2006 (Brandeburgo)
http://landesrecht.thueringen.de/jportal/portal/t/28t6/page/bsthueprod.psml;jsessionid=FB10287FF6D18E38841E9A6C0D148849.jp24?pid=Dokumentanzeige&showdoccase=1&js_peid=Trefferliste&documentnumber=1&numberofresults=12&fromdoctodoc=yes&doc.id=jlr-GemUnterkSozBVTHrahmen&doc.part=X&doc.price=0.0&doc.hl=1#jlr-GemUnterkSozBVTHpP2 (Turingia)
http://www.landesrecht-mv.de/jportal/portal/page/bsmvprod.psml?showdoccase=1&doc.id=VVMV-VVMV000000116&st=vv (Meclemburgo- Pomerania).
4) Tuttavia, sul piano pratico, un tipo di procedura accelerata era già esistente, anche se rispettava i requisiti previsti per la procedura standard. Le persone soggette a questa procedura “accelerata” erano i richiedenti asilo di alcuni Paesi dei Balcani e l’obiettivo era chiaramente quello di riettare le loro domande il più velocemente possibile. Inoltre, l’utilizzo di un’altra procedura accelerata – che consentiva di omettere l’intervista personale e decidere sulla domanda, basandosi su di un questionario scritto – era previsto anche per i richiedenti asilo di nazionalità siriana ed eritrea e per quelli appartenenti ad alcune minoranze religiose dell’Iraq.