Consiglio dell'Unione europea dell'8 marzo - Le Conclusioni sulla solidarietà

L'8 marzo si è tenuto un Consiglio dell'UE in formazione Giustizia e Affari Interni, in cui sono stati affrontati diversi temi di nostro interesse. In particolare, sono state adottate:

• Conclusioni sulla solidarietà fra Stati membri in situazioni di particolare pressione sui sistemi di asilo;
• Conclusioni sulle linee-guida per il rafforzamento della governance politica nella cooperazione Schengen;
• una Decisione che stabilisce le priorità in materia di reinsediamento dei rifugiati per il 2013 e che modifica la Decisione 2007/573/CE che istituisce il Fondo Europeo per i Rifugiati (FER).

Si è poi discusso:

• l'implementazione del Piano d'azione greco su asilo e immigrazione;
• lo stato dei negoziati sulla modifica degli strumenti legislativi facenti parte del Sistema europeo comune di asilo;
• gli sviluppi in relazione ai flussi migratori irregolari.

Nel comunicato stampa del Consiglio, accessibile da un link in fondo a questo messaggio, si ripercorrono succintamente tutti i temi toccati nel corso della riunione.

Per quanto ci riguarda, ci limitiamo a osservare più da vicino due punti: le conclusioni sulla solidarietà fra Stati membri in situazioni di particolare pressione sui sistemi di asilo e la modifica della Decisione FER.

Lo faremo in due differenti messaggi, questo e il prossimo.

Circa lo stato dei negoziati sulla modifica degli strumenti legislativi facenti parte del Sistema europeo comune di asilo, rimandiamo invece a un nostro precedente post (qui).

Conclusioni del Consiglio su un quadro comune per una solidarietà autentica e pratica verso gli Stati membri sottoposti a pressioni particolari sui loro sistemi di asilo, incluso a causa di flussi migratori misti.

Preliminarmente, ricordiamo come le Conclusioni del Consiglio dell'Unione siano un atto non legislativo, atipico, di regola non vincolante. Tuttavia, esse sono molto importanti in quanto descrivono e orientano le politiche dell'Unione, dunque anche il processo di adozione e l'interpretazione degli atti legislativi, e influenzano i lavori di altre istituzioni (come ad esempio la Commissione), di Agenzie dell'Unione (come Frontex o l'EASO) o degli stessi Stati membri. Talvolta, in maniera così precisa che non è semplice distinguerle da atti vincolanti.

Le Conclusioni del Consiglio dell'Unione dell'8 marzo, di cui qui ci occupiamo, affrontano, in maniera a tratti molto dettagliata, il tema della solidarietà, di cui avevamo già avuto modo di parlare (V. qui e qui).

Nel preambolo delle Conclusioni si ritrovano quelli che potremmo chiamare i "principi generali" della solidarietà, secondo il Consiglio:

• per rafforzare il Sistema europeo comune di asilo, si deve assicurare l'efficiente e uniforme applicazione del diritto dell'Unione;
• c'è bisogno di una solidarietà autentica e pratica verso gli Stati membri sui quali si ripercuotono di più i flussi migratori misti e di richiedenti asilo;
• occorre gettare le basi per una fiducia reciproca, fondata sulla responsabilità degli Stati di rispettare i propri obblighi, sulla carta e nella pratica. Il Consiglio ricorda come solidarietà e responsabilità vadano di pari passo;
• il quadro per una solidarietà autentica e pratica consiste in un insieme di strumenti che dovrebbero rafforzarsi a vicenda e creare sinergie e risultati concreti;
• il Sistema europeo comune di asilo presuppone un'efficace gestione delle frontiere, degli accordi sui rimpatri ben funzionanti e una cooperazione con i Paesi terzi che affronti le ragioni alla base dei flussi migratori misti verso l'Unione.

Quindi, le conclusioni del Consiglio sviluppano il tema della solidarietà nel concreto, disegnando il quadro comune per una solidarietà autentica e pratica.

Un quadro complesso, fatto di obiettivi e aspettative elevati, strumenti finora mai o pochissimo utilizzati, altri di cui non si può prevedere l'efficacia e un ruolo fondamentale attribuito alle Agenzie EASO e (soprattutto) Frontex.

Quello che ci pare sia stato dimenticato è il riferimento, nelle Conclusioni, alla necessità che la politica comune dell'UE in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne non solo sia basata sulla solidarietà fra gli Stati Membri, ma sia anche "equa nei confronti dei cittadini dei Paesi terzi", come richiesto dal Trattato (art. 67 § 2 TFUE). 

L'importanza riconosciuta, anche da queste Conclusioni, all'Agenzia Frontex e alla cooperazione con i Paesi di origine, transito e primo asilo, spinge a ritenere che la più grande misura di solidarietà sia individuata dal Consiglio dell'UE nel tentativo di limitare al massimo gli arrivi di richiedenti protezione internazionale.

Come conciliare un controllo efficace delle frontiere esterne con il rispetto dei diritti umani (e in particolare con il divieto di refoulement) e l'accesso alla procedura di asilo resta un punto fondamentale, da approfondire e monitorare costantemente, alla luce della normativa internazionale ed europea e della giurisprudenza, anche recente, della Corte europea dei diritti dell'uomo.

Il quadro comune disegnato dalle Conclusioni del Consiglio dell'Unione si compone comunque delle seguenti:

- Solidarietà attraverso la responsabilità e la fiducia reciproca

Sono i due pilastri su cui si basa il quadro comune. Gli Stati membri sono chiamati a rispettare i propri obblighi internazionali ed europei, sulla carta e nella pratica, e ad assicurare l'esistenza di sistemi di asilo equi ed efficienti. 

- Solidarietà attraverso un meccanismo di allarme preventivo, allerta e gestione delle crisi all'interno del Sistema Dublino

Abbiamo già parlato in diverse occasioni (da ultimo qui) di questo meccanismo che dovrebbe essere inserito nel nuovo Regolamento Dublino per prevenire e rispondere a situazioni di particolari pressioni sui sistemi di asilo degli Stati membri. Le conclusioni del Consiglio sottolineano come sia "vitale", per assistere uno Stato membro, individuare anticipatamente situazioni che possono provocare pressioni particolari, attraverso un monitoraggio che permetta di avviare per tempo quelle misure utili ad affrontare i problemi prima che diventino vere e proprie crisi.

- Solidarietà attraverso la cooperazione preventiva

Gli Stati sono invitati a utilizzare l'EASO e i suoi strumenti (ad esempio di formazione), a fornire all'EASO risorse materiali e umane che permettano all'Agenzia di raggiungere i suoi obiettivi.

- Solidarietà in situazioni di emergenza

Le Conclusioni qui sottolineano il ruolo delle agenzie EASO e (soprattutto) Frontex nell'offrire assistenza agli Stati membri sottoposti a pressioni particolari utilizzando in pieno i rispettivi mandati.

- Solidarietà attraverso una cooperazione rafforzata fra EASO e Frontex

Utile a offrire un'assistenza rapida agli Stati membri che si trovano di fronte a grandi flussi migratori per individuare le persone che necessitano di protezione internazionale. Le due Agenzie sono invitate a lavorare in collaborazione con altre Agenzie UE e organizzazioni internazionali come UNHCR e IOM al fine di assicurare efficace controllo delle frontiere e accesso alla procedura di asilo.

- Solidarietà finanziaria

I negoziati sulla modifica dei Fondi europei attualmente in corso dovrebbero procedere rapidamente, per garantire agli Stati membri un utilizzo flessibile dei soldi a disposizione in caso di emergenza.

- Solidarietà attraverso la ricollocazione

L'EASO è invitato a promuovere, facilitare e coordinare gli scambi di informazione e altre attività relative alla ricollocazione, su base volontaria, all'interno dell'Unione, dei beneficiari di protezione internazionale, a partire da una valutazione del progetto pilota EUREMA che ha ricollocato un certo numero di beneficiari di protezione internazionale da Malta in altri Stati membri.

- Solidarietà attraverso la Direttiva sulla Protezione Temporanea

La Direttiva Protezione Temporanea è un ulteriore possibile strumento di solidarietà che può essere attivato in caso di afflusso massiccio di sfollati. Finora, lo ricordiamo, il meccanismo previsto dalla Direttiva in questione non è mai stato attivato.

- Solidarietà nell'area dei rimpatri

Le Conclusioni riaffermano la necessità di cooperare fra gli Stati membri per favorire il rimpatrio volontario delle persone irregolarmente presenti sul territorio degli Stati membri. Quindi, si soffermano sull'importanza di concludere accordi di riammissione con i Paesi chiave di origine e di transito e individuare incentivi "su misura", da offrire alle controparti, al fine di giungere alla conclusione di nuovi accordi con importanti Paesi di origine. Il Consiglio esorta quindi gli Stati a mettere in pratica gli accordi di riammissione già conclusi dall'UE con Paesi terzi.

A questo proposito, sottolineiamo come la Commissione europea, nella sua Comunicazione sulla valutazione degli accordi di riammissione dell'UE del febbraio 2011, ha evidenziato come tali accordi siano uno strumento importante per quanto riguarda il rimpatrio dei cittadini dei Paesi con i quali l'accordo è siglato, mentre siano praticamente inutilizzati per rimpatriare cittadini di altri Paesi (che dunque hanno solo transitato per il Paese con il quale l'accordo è stato firmato).

Il Consiglio sottolinea poi il ruolo di Frontex anche nell'offrire assistenza in fase di organizzazione e coordinamento delle operazioni congiunte di rimpatrio e nella cooperazione con gli Stati terzi.

- Solidarietà attraverso una cooperazione rafforzata con gli Stati "chiave" di transito, origine e primo asilo

Il Consiglio esorta l'Unione e gli Stati membri ad assistere i Paesi terzi nel miglioramento dei loro sistemi di asilo e a rafforzare l'uso dei Programmi di Protezione Regionale per aiutare gli Stati terzi ad offrire protezione internazionale e avviare progetti che abbiano benefici diretti per l'integrazione in loco dei rifugiati. Tali progetti devono assicurare il rispetto dei diritti umani e tenere in considerazione i gruppi più vulnerabili. 
Si tratta, a ben vedere, di un obiettivo ambizioso.

Per quanto riguarda il reinsediamento, il Consiglio ricorda l'accordo politico raggiunto sulla Decisione che modifica la Decisione che stabilisce il Fondo europeo per i Rifugiati e raccomanda una pronta adozione dell'atto anche da parte del Parlamento, mentre esorta l'UE e gli Stati membri a prendere in considerazione un utilizzo strategico ed efficace del reinsediamento, su base volontaria.

Su questo, come detto sopra, torneremo presto in un prossimo post.

Il Consiglio considera poi un ulteriore eventuale strumento di solidarietà: l'esame congiunto delle domande di protezione internazionale. A tal proposito, invita la Commissione a concludere entro il 2012 il suo studio sulla fattibilità di esaminare congiuntamente le domande di asilo presentate nell'Unione europea.

Vai al comunicato stampa del Consiglio UE dell'8 marzo

Vai alle conclusioni su un quadro comune per la solidarietà tra gli Stati membri dell’UE