A circa un anno di distanza dalla
pubblicazione dell'ultimo rapporto sull'Italia (V. il nostro precedente post
qui),
il Commissario per i diritti umani del Consiglio d'Europa, ruolo nel
frattempo assunto da Nils
Muižnieks,
ha pubblicato un nuovo rapporto sul nostro Paese, a seguito della sua
visita dal 3 al 6 luglio 2012.
Il rapporto, che merita di essere letto
interamente, contiene molti spunti interessanti ai nostri fini, in
particolare nel capitolo III, intitolato "La protezione dei
diritti umani dei migranti, inclusi i richiedenti asilo".
Il capitolo III è a sua volta diviso
in quattro sotto-capitoli, dedicati rispettivamente a
- la possibilità di accedere alla procedura di asilo in Italia
- l'accoglienza dei migranti, inclusi i richiedenti asilo
- l'integrazione di rifugiati e altri beneficiari della protezione internazionale
- la detenzione amministrativa dei migranti
Ognuno di questi sotto-capitoli si
chiude con alcune "Conclusioni e raccomandazioni".
Prima di vedere i punti a nostro parere
più interessanti, sottolineiamo subito che il rapporto, che pure
contiene anche note di apprezzamento per il governo italiano, ci è
parso molto duro. Il Commissario, infatti, ha scelto di utilizzare,
in certi punti, un linguaggio che, per quanto concesso dai limiti
della formalità istituzionale, non lascia spazi a dubbi o
interpretazioni, come vedremo meglio sotto.
Anche la risposta del governo italiano,
pubblicata assieme al rapporto, merita di essere letta, anche se –
ahinoi – più che altro per la scarsità e la confusione delle
risposte fornite alle questioni sollevate dal Commissario.
Vediamo dunque alcuni passaggi
importanti dell'analisi del Commissario (il testo riportato fra
virgolette è originale, mentre il neretto è nostro).
1) la possibilità
di accedere alla procedura di asilo in Italia.
Il
Commissario parte ovviamente dalla politica dei c.d. "respingimenti",
oggetto del suo precedente rapporto del 2011. Lo fa ricordando la ben
nota sentenza Hirsi
Jamaa e altri c. Italia
in cui la Corte europea dei diritti dell'uomo ha condannato l'Italia
per ben quattro violazioni della CEDU. In proposito, "il Commissario accoglie con favore le dichiarazioni da parte
dei membri del governo italiano [...] sull'intenzione
dell'Italia di garantire il pieno rispetto della sentenza della
Corte." (par. 127 del rapporto).
Tuttavia, "[p]ur
accogliendo con favore queste dichiarazioni sulla sospensione dei
respingimenti delle persone intercettate in acque internazionali, il
Commissario ha preso atto delle serie preoccupazioni
legate al principio del non-refoulement, riguardanti paesi diversi
dalla Libia. [...] Vi sono anche numerose segnalazioni
riguardanti le persone che
arrivano in situazione irregolare nei porti italiani lungo la costa
Adriatica, che verrebbero fatte
rientrare in Grecia senza poter esperire le procedure volte a
definire ufficialmente il
loro status, nonché ad identificare eventuali esigenze di
protezione". (par. 130)
Egli
pertanto "reitera, nel
modo più fermo,
l'appello rivolto alle autorità italiane affiché assicurino a tutti
i migranti, anche a quelli intercettati, la possibilità di esperire
la procedura di asilo, e affinché si applichino le adeguate tutele
procedurali laddove si decida in favore dell’allontanamento. A tale
riguardo, raccomanda di formare sistematicamente il personale
competente, fra cui gli agenti di controllo delle frontiere, e di
sensibilizzarlo circa la necessità di identificare il richiedente
asilo e di consegnarlo alle autorità competenti, prima di eseguire
eventuali ordini di allontanamento." (par. 137)
"Riguardo ai
rimpatri verso la Grecia, il Commissario richiama l'attenzione delle
autorità italiane alle gravi lacune
riscontrate nelle procedure di asilo di questo paese che, secondo la
Corte, possono essere
assimilate a una violazione dell'Articolo 3 della Convenzione, ed
esorta le autorità italiane
ad astenersi dall'eseguire rimpatri automatici verso la Grecia."
(par. 138)
Infine, il
Commissario "fa appello alle autorità italiane affinché
rivedano la decisione con la quale Lampedusa è proclamata “isola
non sicura” per lo sbarco di migranti soccorsi in mare." (par.
139)
2) l'accoglienza
dei migranti, inclusi i richiedenti asilo.
Dopo aver
sottolineato come, in questo campo, la situazione sia rimasta
sostanzialmente invariata rispetto alla precedente visita del
2011, il Commissario passa ad analizzare la c.d. "emergenza
nordafrica".
Pur plaudendo
"l'impegno notevole delle autorità centrali e regionali nel
garantire l'ulteriore capacità recettiva necessaria per far fronte
alle conseguenze dell'aumento sensibile dei flussi migratori"
(par. 142), egli sottolinea come le preoccupazioni già sollevate nel
2011 "riguardo all'offerta della consulenza legale e di
un’adeguata assistenza sanitaria e psicosociale nei centri di prima
accoglienza, riguardo alle difficoltà legate all’identificazione
tempestiva delle persone vulnerabili, nonché al mantenimento
dell'unità familiare durante i trasferimenti [siano] ancora valide"
(par. 143)
Inoltre,
pur lodando "l'impegno delle autorità italiane finalizzato a
migliorare la procedura d'esame adottata dalle Commissioni
territoriali, nelle quali vi è una rappresentanza dell'ACNUR",
il Commissario rileva "che la
scarsa perizia di alcuni membri delle stesse commissioni costituisce
un problema." (par.
144)
"[I]l
problema delle condizioni di vita del richiedente asilo in Italia",
continua il Commissario, "è oggetto
di particolare attenzione da parte degli altri stati membri dell'UE,
in ragione del numero crescente d’istanze di impugnazione
depositate da parte dei richiedenti asilo contro il provvedimento di
trasferimento in Italia, come previsto dal Regolamento di Dublino.
Il Commissario nota, inoltre, che una serie di sentenze pronunciate
da alcuni tribunali amministrativi in Germania ha determinato la
sospensione di tali trasferimenti, soprattutto per evitare il rischio
che le persone in questione diventassero dei senzatetto e vivessero
al di sotto dei requisiti minimi di sussistenza. [...] Va anche
ricordato che in due ricorsi contro l'Austria, la
Corte ha deciso nei primi mesi del 2012 di applicare la misura
cautelare prevista dalla Regola 39
e ha richiesto al governo austriaco di sospendere il trasferimento in
Italia dei ricorrenti fino a nuovo ordine." (par. 148)
Pertanto,
il Commissario "pone l’accento sull'importanza di riuscire a
garantire ai richiedenti asilo delle condizioni d'accoglienza
conformi con le norme nazionali ed internazionali" e ritiene
"che la maggior parte
dei suddetti problemi sia riconducibile alla natura frammentaria del
sistema di accoglienza italiano,
determinata dalle differenze tra le varie tipologie di centri, dalle
lacune nell'attuazione e nel monitoraggio delle norme comuni, nonché
dalle conseguenze del quadro emergenziale e della variabilità tra le
regioni." (par. 150).
L'Italia
ha invece "bisogno di un
sistema d'accoglienza integrato,
in grado di rispondere a un fabbisogno variabile e di garantire la
stessa qualità di protezione su tutto il territorio, e sottoposto
a norme chiare e a un monitoraggio indipendente."
(par. 151)
La rete SPRAR
infatti, "allo stato attuale è chiaramente non in grado di
rispondere alle necessità effettive", pur costituendo "un
buon modello che potrebbe essere ampiamente esteso e posto al centro
dell'auspicato sistema integrato" (par. 152)
3) l'integrazione
di rifugiati e altri beneficiari della protezione internazionale.
Qui il Commissario
sottolinea le "gravi lacune" nell'assistenza ai beneficiari
di protezione, dopo il riconoscimento. Ciò in particolare per la
"mancanza di un sistema affidabile finalizzato ad accompagnare i
rifugiati e altri beneficiari della protezione internazionale durante
il processo d’integrazione nella società italiana. Sebbene anche
queste persone abbiano diritto a molteplici diritti sociali ed
economici al pari dei cittadini italiani, in pratica vanno incontro a
innumerevoli ostacoli che impediscono loro di essere autosufficienti.".
(par. 155)
Particolarmente
duro, il passaggio immediatamente successivo, dove si dice che
"l'assenza di una politica
di governo in materia d’integrazione dei rifugiati alimenta il
razzismo e la xenofobia"
(par. 155).
In
conclusione di questo sotto-capitolo, il Commissario afferma che "la quasi assenza di un quadro unitario delle politiche d’integrazione
per i rifugiati e altri beneficiari della protezione internazionale,
nonché l'effettivo abbandono di questo gruppo di persone altamente
vulnerabili, [hanno] determinato un grave
problema in materia di diritti umani in Italia." (par.
165)
"Occorre procedere con urgenza a una revisione delle leggi e
dei regolamenti che incidono sul processo d'integrazione, nonché
degli ostacoli
amministrativi di natura pratica
che contribuiscono in
maniera determinante al problema. Il Commissario ritiene, inoltre,
che siano necessari
interventi positivi al fine di neutralizzare i considerevoli
svantaggi, fra cui una
diffusa discriminazione,
affrontati dai rifugiati e dagli altri beneficiari della protezione
internazionale nell'ambito del
mercato del lavoro, per contenere il rischio di sfruttamento e di
abuso." (par. 166)
Il
Commissario incoraggia infine le autorità italiane "a recepire,
quanto prima, la Direttiva UE del 2011 che modifica la Direttiva sulla residenza di lungo periodo, che estende ai rifugiati e ad altri beneficiari
della protezione internazionale la facoltà di acquisire lo status di
residente di lungo periodo dopo
cinque anni di residenza in uno stato membro, favorendo in tal modo la
libera circolazione
all'interno dell’UE." (par. 167).
La risposta del
governo italiano
Come già lo scorso anno, anche questa volta il governo italiano
sceglie di non rispondere a tutti i punti sollevati dal rapporto del
Commissario. Peraltro, anche laddove si fornisce una risposta, questa
appare evasiva, poco puntale e, soprattutto, poco suffragata da
fatti concreti e dati.
In particolare, secondo il governo:
- l'Italia ha attuato
una strategia finalizzata a garantire il più alto livello possibile
di autonomia ai beneficiari, necessaria alla loro integrazione nel
territorio;
- nei CARA i soggetti vulnerabili sono identificati
(ma non si dice come) e si adottano iniziative appropriate per
supportarli (ma non si dice quali);
- i servizi di
accoglienza ai valichi nei porti e aeroporti di Ancona, Bari,
Brindisi, Roma, Varese e Venezia rispondono ai bisogni degli
stranieri che entrano in Italia per chiedere asilo;
- in virtù
dell'art. 27 del d. Lgs. 251/2007, i titolari di protezione
internazionale hanno accesso a tutti i servizi e benefici, inclusi
quelli economici, coperti dal sistema dei servizi sociali e sanitari.
Ci ha fatto comunque piacere leggere che l'obiettivo individuato dall'Italia è quello di unificare le diverse misure di accoglienza esistenti per arrivare a un singolo sistema di asilo nazionale.