Nella seduta plenaria di martedì 11 settembre 2012, il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sul "Rafforzamento della solidarietà all'interno dell'UE in materia di asilo".
La risoluzione è largamente condivisibile e molto ambiziosa, tanto da rischiare di rimanere il “libro dei sogni" alla prova dei fatti.
In questo post riportiamo alcuni estratti dal testo ufficiale in italiano, curiosi di verificare quanti degli auspici, delle osservazioni e degli inviti del Parlamento europeo troveranno ascolto nelle altre istituzioni dell'Unione e nei singoli Stati membri.
E' superfluo aggiungere che non si tratta di un atto vincolante, ma "solo" di una presa di posizione politica del Parlamento - ad ogni modo molto importante, considerato l'istituzione da cui proviene (che rappresenta, è banale ma opportuno ricordarlo, i cittadini dell'Unione europea) e il periodo particolarmente difficile in cui si inserisce.
Peraltro, la risoluzione – che tocca diversi punti, dalla cooperazione pratica alla solidarietà finanziaria, dalla ripartizione delle responsabilità alla fiducia reciproca – contiene, oltre ad alcune affermazioni di principio di ampio respiro (nella prima parte), alcuni passaggi interessanti, soprattutto laddove si parla del Regolamento Dublino, del trattamento congiunto delle domande di asilo e della ricollocazione all'interno dell'UE dei beneficiari di protezione internazionale (V. i rispettivi paragrafi sotto).
Questi i passaggi a nostro parere più importanti della risoluzione (il neretto è nostro):
"Il Parlamento europeo [... ]
2. sottolinea il ruolo centrale e l'effetto orizzontale della solidarietà e della ripartizione delle responsabilità nell'istituzione del CEAS; ribadisce la necessità di assicurare l'applicazione efficiente e uniforme dell'acquis dell'Unione in materia di asilo e l'attuazione della normativa al fine di assicurare elevati livelli di protezione;
3. ricorda che il diritto alla protezione internazionale è un diritto fondamentale sancito dalla legislazione internazionale e UE che è integrato da una serie di diritti e principi aggiuntivi, quali il principio del non respingimento, il diritto alla dignità, il divieto di infliggere torture e trattamenti inumani o degradanti, la protezione delle donne dalla violenza e da qualsiasi forma di discriminazione, il diritto a un ricorso effettivo e il diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare;
4. sottolinea il fatto che il principio della solidarietà e della ripartizione delle responsabilità è sancito dai trattati e che un quadro di solidarietà efficace comprende, almeno, il dovere da parte delle istituzioni e delle agenzie dell'UE e degli Stati membri di cooperare al fine di individuare le modalità per dare attuazione a tale principio; afferma che la solidarietà non si limita alle relazioni reciproche tra Stati membri ma si rivolge anche ai richiedenti asilo e ai beneficiari di protezione internazionale;
[…]
6. sottolinea che non è possibile raggiungere un livello elevato di protezione per i richiedenti asilo e i beneficiari di protezione internazionale né adottare decisioni eque se non si pone rimedio alle discrepanze tra la percentuale di richieste di asilo e la capacità di assorbimento dei singoli Stati membri dal punto di vista tecnico e amministrativo, e se le misure di sostegno in vigore negli Stati membri sono poco adatte a rispondere a flussi variabili di richiedenti asilo;
7. ribadisce che gli Stati membri dovrebbero assicurare che siano attuati dei regimi di asilo equi ed efficaci al fine di far fronte a flussi variabili di richiedenti asilo; è del parere che, sebbene il numero di richieste di asilo non sia costante, è evidente che determinati punti di ingresso alle frontiere esterne dell'Unione costituiscono punti critici nei quali è ragionevole prevedere che venga presentato un elevato numero di richieste di asilo; chiede misure per stimolare la preparazione dei sistemi di asilo degli Stati membri ubicati presso i principali punti di ingresso dell'UE, come segno di solidarietà concreta;
[…]
10. rileva che, alla luce delle crescenti esigenze correlate ai rifugiati a livello globale, la cooperazione con i paesi terzi nel contesto delle politiche ambientali e di sviluppo può svolgere un ruolo essenziale nella creazione di relazioni basate sulla solidarietà;
[…]”
Quanto alla cooperazione pratica e all'assistenza tecnica fra gli Stati membri, il Parlamento
“13. sottolinea che l'istituzione dell'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (EASO) dispone del potenziale per promuovere una collaborazione pratica più stretta tra gli Stati membri al fine di facilitare la riduzione di significative discrepanze nelle pratiche di asilo, con l'obiettivo di creare sistemi di asilo migliori e più equi nell'UE; ritiene che tale cooperazione attiva sul piano pratico debba andare di pari passo con un'armonizzazione a livello legislativo delle politiche europee in materia di asilo;
[…]
18. prende atto della raccomandazione della Commissione e del Consiglio relativa alla cooperazione interagenzie tra EASO e Frontex e sottolinea che l'attuazione completa e rapida della strategia in materia di diritti fondamentali di Frontex è una condizione imprescindibile per qualunque forma di cooperazione nell'ambito della protezione internazionale, compresa la nomina di un funzionario per i diritti dell'uomo, l'istituzione di un forum consultivo con la società civile e l'invito alle organizzazioni internazionali affinché partecipino alle sue attività in qualità di osservatori per i diritti umani; sottolinea che qualsiasi forma di cooperazione deve essere concepita nell'ottica del mantenimento degli standard fissati dalle norme europee e internazionali, aumentando così in modo effettivo la qualità della protezione fornita ai richiedenti asilo; invita pertanto l'EASO a fornire sostegno a Frontex per quanto concerne i suoi obblighi legati all'accesso alla protezione internazionale, con particolare riferimento al principio del non respingimento; sottolinea che le misure frontaliere dovrebbero essere applicate in maniera attenta all'aspetto della protezione;
[...]”
In materia di solidarietà finanziaria, nella risoluzione di legge che il Parlamento:
“22. accoglie con favore la creazione, a partire dal 2014, di un Fondo asilo e migrazione (AMF) più semplice e flessibile, che sostituirà il Fondo europeo per i rifugiati, il Fondo europeo per l'integrazione dei cittadini dei paesi terzi e il Fondo europeo per i rimpatri e sottolinea la necessità di stanziare risorse sufficienti per sostenere la protezione dei beneficiari di protezione internazionale e dei richiedenti asilo; sottolinea, a tale proposito, l'importanza di includere garanzie all'interno dell'AMF al fine di evitare l'eccessivo stanziamento di fondi a favore di un unico settore strategico a spese del CEAS nel suo insieme; ritiene necessario, nel quadro della riforma dello stanziamento di fondi nel settore degli affari interni per il QFP 2014-2020, stanziare risorse sufficienti anche a favore della protezione delle frontiere, al fine di ottenere maggiore solidarietà anche in questo settore; ricorda la necessità di disporre sempre di risorse sufficienti per finanziare le misure di solidarietà e protezione internazionale a favore degli Stati membri;
23. pone l'accento sul fatto che il Fondo asilo e migrazione deve essere sufficientemente flessibile e facile da mobilitare, oltre che offrire un accesso rapido, per poter reagire in modo tempestivo e adeguato a pressioni impreviste e situazioni di emergenza che coinvolgono uno o più Stati membri; propone, a tale proposito, nel quadro della revisione intermedia, di riservare, ove necessario, una determinata percentuale dell'importo previsto per l'AMF a favore delle misure che aiutano gli Stati membri ad attuare e applicare appieno il vigente acquis dell'Unione in materia di asilo e a rispettare tutti gli obblighi internazionali in quest'ambito;
[...]
28. […] sottolinea che i finanziamenti dell'UE non devono in nessun caso sostituirsi ai bilanci nazionali destinati alle politiche di asilo;
[…]
31. invita gli Stati membri, con l'aiuto della Commissione, ad assicurare il pieno utilizzo delle complementarità esistenti tra gli altri strumenti finanziari disponibili, quali il Fondo sociale europeo e altri Fondi strutturali, al fine di conseguire un approccio olistico al finanziamento delle politiche legate all'asilo;”
Circa la ripartizione della responsabilità, il Parlamento
“32. accoglie con favore l'impegno della Commissione a eseguire nel 2014 una valutazione completa del sistema di Dublino, rivedendone gli effetti giuridici, economici, sociali e in materia di diritti umani e, in particolare, gli effetti sulla condizione delle donne richiedenti asilo; ritiene necessaria una maggiore riflessione sullo sviluppo di un meccanismo equo per la ripartizione delle responsabilità volto a determinare quale Stato membro debba essere responsabile del trattamento delle domande di asilo, cosa che consentirebbe di fornire un sostegno pratico rapido ed efficace agli Stati membri che si trovano in situazioni di emergenza e sui quali gravano oneri sproporzionati;
33. è del parere che il regolamento Dublino, che regola l'attribuzione delle responsabilità per le domande di asilo, imponga oneri sproporzionati agli Stati membri che costituiscono i punti di ingresso all'UE e non consenta un'equa ripartizione della responsabilità di asilo tra gli Stati membri; osserva che il sistema di Dublino, nella forma in cui è stato applicato sinora, in un contesto caratterizzato da sistemi di asilo molto diversi e un grado insufficiente di attuazione dell'acquis in materia di asilo, ha portato a un trattamento iniquo dei richiedenti asilo e ha avuto ripercussioni negative sul ricongiungimento familiare e l'integrazione; sottolinea inoltre le sue carenze in termini di efficienza ed economicità, dal momento che più della metà dei trasferimenti concordati non sono stati eseguiti e vi è ancora un numero significativo di domande multiple; invita la Commissione e gli Stati membri ad assicurare che i richiedenti asilo che sono rimpatriati in uno Stato membro sulla base del regolamento Dublino II non siano discriminati per la semplice ragione di essere persone trasferite nel quadro di Dublino II;
34. sottolinea che la giurisprudenza pertinente sta già pregiudicando la logica su cui si fonda il sistema di Dublino; è del parere che pur fornendo una risposta ai singoli casi, la giurisprudenza non riesca a superare le lacune esistenti nell'attuazione dell'acquis in materia di asilo; riconosce che gli Stati membri devono garantire che i loro sistemi di asilo rispettino le norme dell'UE e internazionali; plaude tuttavia agli sforzi compiuti per introdurre criteri supplementari nel sistema Dublino II, al fine di attenuare gli effetti negativi indesiderati del sistema; ritiene che le discussioni per la determinazione dello Stato membro responsabile debbano tener conto del fatto che alcuni Stati membri sono già sottoposti a pressioni sproporzionate e che alcuni sistemi di asilo non sono per nulla funzionanti o non lo sono in modo adeguato;”
Sul trattamento congiunto delle domande di asilo,
“36. reputa che il trattamento congiunto possa costituire un valido strumento per la solidarietà e la ripartizione delle responsabilità in diversi casi, in particolare qualora gli Stati membri debbano far fronte a un afflusso significativo o improvviso di richiedenti asilo o vi siano numerose richieste in arretrato che ritardano e pregiudicano la procedura di asilo a scapito dei richiedenti; osserva che il trattamento congiunto può evitare o risolvere i problemi di capacità, ridurre gli oneri e i costi del trattamento delle domande di asilo, accelerarne i tempi e garantire una ripartizione più equa delle responsabilità in relazione al trattamento delle domande di asilo; sottolinea che, ai fini del trattamento congiunto, le responsabilità devono essere ripartite in modo chiaro tra gli Stati membri coinvolti, onde evitare uno slittamento delle stesse, e che il processo decisionale deve rimanere di competenza dei singoli Stati membri; rileva che a ciò dovrebbe aggiungersi un sistema volto ad assicurare una più equa ripartizione delle responsabilità dopo il trattamento delle domande;
37. accoglie con favore lo studio di fattibilità avviato dalla Commissione per esaminare le implicazioni pratiche e giuridiche del trattamento congiunto nel territorio dell'Unione, essendo necessario un chiarimento in merito a una serie di questioni;
38. osserva che il trattamento congiunto non implica necessariamente una decisione comune ma può riguardare il sostegno e il trattamento comune relativamente ad altri aspetti della procedura di asilo, quali l'identificazione, la preparazione delle procedure di primo grado, i colloqui o la valutazione della situazione politica del paese di origine;
39. sottolinea che il trattamento congiunto dovrebbe offrire un valore aggiunto per quanto concerne la qualità del processo decisionale, assicurando e favorendo procedure eque, efficienti e rapide; pone l'accento sul fatto che il miglioramento delle procedure di asilo sin da loro avvio ("frontloading") può ridurre la durata e il costo delle stesse, con benefici sia per i richiedenti asilo sia per gli Stati membri;
[…]
Quanto alla ricollocazione dei beneficiari di protezione internazionale, il Parlamento
“44. sottolinea che i sistemi unionali di reinsediamento e di ricollocazione all'interno dell'UE sono misure complementari volte a rafforzare la protezione dei richiedenti asilo e dei beneficiari di protezione internazionale, manifestando al contempo solidarietà all'interno e all'esterno dell'UE;
45. sottolinea che, in determinate condizioni, la ricollocazione fisica dei beneficiari di protezione internazionale e dei richiedenti asilo rappresenta una delle forme più concrete di solidarietà e può contribuire in modo significativo a una maggiore equità del CEAS; sottolinea che, sebbene la ricollocazione sia altresì l'espressione di un forte impegno a favore della protezione internazionale e della promozione dei diritti umani, finora solo pochi Stati membri hanno intrapreso iniziative in tal senso;
46. pone l'accento sull'importanza di progetti quali il progetto UE di ricollocazione da Malta (EUREMA) e la sua proroga, grazie a cui i beneficiari di protezione internazionale vengono tuttora ricollocati da Malta in altri Stati membri, e raccomanda lo sviluppo di ulteriori iniziative di questo tipo; si rammarica del fatto che tale progetto non abbia avuto il successo atteso a causa della riluttanza degli Stati membri a parteciparvi; invita gli Stati membri a partecipare più attivamente al progetto EUREMA in uno spirito di solidarietà e di ripartizione delle responsabilità; accoglie con favore l'impegno della Commissione a condurre una valutazione approfondita del progetto EUREMA e a presentare una proposta relativa a un meccanismo permanente di ricollocazione dell'UE;
47. invita la Commissione a considerare, nella sua proposta legislativa relativa a un meccanismo permanente ed efficace di ricollocazione all'interno dell'UE, l'introduzione di un criterio di ripartizione unionale per la ricollocazione dei beneficiari di protezione internazionale, basato su opportuni indicatori concernenti le capacità di accoglienza e integrazione degli Stati membri, tra cui il PIL, la popolazione e la superficie, nonché i migliori interessi dei beneficiari e le loro prospettive di integrazione; osserva che si potrebbe tenere conto di tale criterio di ripartizione in relazione agli Stati membri che devono far fronte a pressioni specifiche e sproporzionate sui rispettivi sistemi di asilo, oppure nelle situazioni di emergenza; sottolinea che la ricollocazione è sempre subordinata al consenso dei beneficiari di protezione internazionale e che l'introduzione di un criterio di ripartizione dell'UE non pregiudica gli obblighi di ciascuno Stato membro di attuare e applicare l'acquis vigente dell'UE in materia di asilo per quanto concerne l'ammissibilità alla protezione, le condizioni di accoglienza e le garanzie procedurali, nonché di ottemperare a tutti gli obblighi internazionali in questo ambito;
[…]
52. rileva che la Commissione ha affermato che potrà sempre avvalersi, se ricorrono le condizioni, del meccanismo della Direttiva sulla protezione temporanea, in particolare in caso di afflusso massiccio o di imminente afflusso massiccio di sfollati che non sono in grado di ritornare nel loro paese d'origine in condizioni sicure e stabili; invita la Commissione a rendere possibile l'applicazione di tale direttiva anche nei casi in cui l'afflusso sia massiccio per almeno uno Stato membro e non solo quando lo è per l'Unione nel suo complesso;”
Infine, il Parlamento pone la fiducia reciproca al centro di un rinnovato sistema di gestione e
“53. insiste sul fatto che la fiducia reciproca si basa sulla comprensione condivisa delle responsabilità; sottolinea il fatto che il rispetto del diritto dell'UE è un elemento indispensabile per la fiducia tra Stati membri;
54. sottolinea il fatto che il rispetto degli obblighi giuridici e in materia di diritti fondamentali da parte degli Stati membri rafforzerà sia la fiducia sia la solidarietà;
[…]
57. ritiene che i meccanismi di allerta rapida introdotti per individuare e affrontare i problemi emergenti prima che sfocino nella crisi possano costituire uno strumento importante; ritiene, tuttavia, che sia necessario prevedere soluzioni integrative al fine di evitare la violazione dei diritti fondamentali e di assicurare il corretto funzionamento dei sistemi di asilo;
[…]
62. ricorda l'impegno della Commissione a favore di un arrivo ordinato delle persone bisognose di protezione nell'UE e la invita a valutare nuovi approcci relativi all'accesso alle procedure di asilo; a tale proposito, accoglie con favore l'impegno della Commissione ad adottare una "Comunicazione sui nuovi approcci concernenti l'accesso alle procedure di asilo per quanto riguarda i principali paesi di transito" entro il 2013;"