TUE e TFUE - SCHEDA

Il 1° Dicembre 2009 è entrato in vigore il Trattato di Lisbona che ha modificato il trattato sull'Unione europea (TUE) e il trattato che istituisce la Comunità europea, rinominato trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE).


NB: i Trattati dell'Unione descrivono e limitano gli obiettivi e le competenze dell'Unione europea. L'Unione non può agire al di là di quello che è scritto nei Trattati. E le modifiche ai Trattati sono decise dagli Stati membri e devono essere approvate da ciascuno di essi prima di poter entrare in vigore (art. 48 TUE). 
Per quanto banale, è importante tenere a mente questa precisazione: l'Unione agisce solo nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli stessi Stati membri nei Trattati (art. 5 TUE).


Per quanto riguarda l'asilo, a seguito dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona si segnalano diverse novità. In particolare:

• l'art. 6 § 1 TUE riconosce alla Carta dei Diritti fondamentali dell'Unione Europea, fin qui non vincolante, "lo stesso valore giuridico dei trattati". Il § 2 contiene la base giuridica per l'accesso dell'UE alla CEDU: "L'Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali".
• il Titolo V TFUE, rubricato "Spazio di libertà, sicurezza e giustizia" descrive gli obiettivi e le competenze dell'UE in materia di, fra l'altro, frontiere, asilo, immigrazione (capo 2). In particolare, ad occuparsi di asilo è l'art.78 che contiene diverse modifiche rispetto all'ex Trattato che istituisce la Comunità europea.
• è stato eliminato l'ex art. 68 TCE, che prevedeva una competenza limitata per la Corte di Giustizia UE, estendendo il ruolo dei giudici di Lussemburgo che saranno chiamati molto più spesso ad interpretare le disposizioni in materia di asilo.
• il nuovo art. 80 recita poi: "Le politiche dell'Unione di cui al presente capo e la loro attuazione sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario", laddove quell'anche lascia intendere che la solidarietà fra gli Stati membri – concetto chiave in materia di protezione internazionale – non dovrebbe limitarsi ai soli Fondi europei. Il concetto di solidarietà fra Stati membri è richiamato anche nell'art. 67 TFUE.
• il nuovo art. 68 TFUE evidenzia infine il ruolo particolarmente importante del Consiglio europeo nel definire le linee guida strategiche nello Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia.

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Art. 78 TFUE - SCHEDA

L'art. 78 TFUE (ex articolo 63, punti 1 e 2 e articolo 64, paragrafo 2, del TCE) è fatto di tre paragrafi.

1) Nel primo paragrafo troviamo l'obiettivo: "L'Unione sviluppa una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento. Detta politica deve essere conforme alla convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e al protocollo del 31 gennaio 1967 relativi allo status dei rifugiati, e agli altri trattati pertinenti." (grassetto aggiunto). 
 

Si sottolinea in particolare il riferimento non più a singole misure (come era invece nei precedenti art. 63 e 64) ma ad una ben più ambiziosa "politica comune".

2) Il secondo paragrafo elenca invece le basi giuridiche per l'adozione dei nuovi strumenti in materia di asilo: "Ai fini del paragrafo 1, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le misure relative a un sistema europeo comune di asilo che includa:
a) uno status uniforme in materia di asilo a favore di cittadini di paesi terzi, valido in tutta l'Unione;
b) uno status uniforme in materia di protezione sussidiaria per i cittadini di paesi terzi che, pur senza il beneficio dell'asilo europeo, necessitano di protezione internazionale;
c) un sistema comune volto alla protezione temporanea degli sfollati in caso di afflusso massiccio;
d) procedure comuni per l'ottenimento e la perdita dello status uniforme in materia di asilo o di protezione sussidiaria;
e) criteri e meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo o di protezione sussidiaria;
f) norme concernenti le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo o protezione sussidiaria;
g) il partenariato e la cooperazione con paesi terzi per gestire i flussi di richiedenti asilo o protezione sussidiaria o temporanea." 

Sono degni di nota, oltre al superamento del concetto di "norme minime", il riferimento alla costruzione di un sistema europeo comune di asilo e la precisazione che lo status di rifugiato è "valido in tutta l'Unione". 

Questo significa che siamo in presenza di un mutuo riconoscimento delle decisioni positive in materia di asilo da parte degli Stati Membri? Per ora no, ma diciamo che qualora si volesse andare in questa direzione (almeno per quanto riguarda lo status di rifugiato) la base giuridica per il “trasferimento della protezione” sarebbe qui. 

Tanto lo status di rifugiato quanto lo status di protezione sussidiaria sono poi definiti “uniformi”, così dando un'ulteriore forte indicazione verso l'armonizzazione (delle leggi e delle prassi) fra Stati.

Ai punti d), e) ed f) il testo del Trattato include ora espressamente anche la protezione sussidiaria, non contemplata dal vecchio TCE.

Quanto al punto g), per ora l'unica cosa che ci fa venire in mente è una vecchia (2003) e molto criticabile proposta del Regno Unito di esaminare le domande di protezione all'esterno dell'Unione.  Altri suggerimenti sono benvenuti...

3) Il terzo paragrafo recita invece: “Qualora uno o più Stati membri debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare misure temporanee a beneficio dello Stato membro o degli Stati membri interessati. Esso delibera previa consultazione del Parlamento europeo”. Dall'uso del termine “emergenza” si deduce che questa base potrebbe essere usata in situazioni davvero eccezionali, ancor più gravi che l'afflusso massiccio di cui all'art. 78 par. 2 lett. c). A sottolineare l'eccezionalità del caso, è prevista una procedura speciale, che prevede la sola consultazione del Parlamento europeo.

La procedura da seguire per l'adozione di tutte le altre misure invece - ma in questo il Trattato di Lisbona, in materia di asilo, non innova - è quella ordinaria, con il Parlamento europeo nel ruolo di co-legislatore e la votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio.