Qual è il contenuto del diritto di asilo nel contesto dell'UE? L'intervento dell'UNHCR davanti alla Corte di Giustizia UE

Con il post di oggi diamo conto di un intervento dell'UNHCR particolarmente interessante ai nostri fini. Si tratta di una dichiarazione depositata in una causa attualmente pendente davanti alla Corte di Giustizia dell'UE (causa Halaf, C-528/11).
Attraverso tale domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice nazionale (in questo caso un giudice bulgaro) chiede – fra le altre cose, di cui non ci occuperemo oggi - “Quale sia il contenuto del diritto di asilo ai sensi dell'articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea in combinato disposto con l'articolo 53 della Carta stessa nonché in connessione con la definizione di cui all'articolo 2, lettera c), e con il dodicesimo considerando del regolamento n. 343/2003”

Avendo un interesse generale in questa materia, l'UNHCR ha presentato una sua dichiarazione, divisa in cinque parti (che toccano anche altri argomenti che per oggi tralasciamo). Ci occupiamo qui della seconda parte, quella sul contenuto del diritto di asilo.



Preliminarmente, riportiamo il testo dell'art. 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, rubricato “Diritto di asilo”:

Il diritto di asilo è garantito nel rispetto delle norme stabilite dalla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e dal Protocollo del 31 gennaio 1967, relativi allo status dei rifugiati, e a norma del trattato sull'Unione europea e del trattato sul funzionamento dell'Unione europea

Ricordiamo poi che la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, dal 2009, non solo è un testo vincolante per le istituzioni, gli organi e organismi dell'Unione (incluse le Agenzie) e per gli Stati membri (solo quando attuano il diritto dell'Unione), ma ha anche lo stesso valore dei Trattati. 
Dunque, la Carta è sovraordinata rispetto alla normativa secondaria (Regolamenti e Direttive, ad esempio) e deve necessariamente orientare l'applicazione di questa da parte degli Stati.

Il contenuto del diritto di asilo di cui all'art.18 della Carta non è di semplice definizione. Come si sa, tale diritto non è esplicitamente sancito in alcuno strumento internazionale vincolante applicabile nel territorio dell'Unione europea. 
Tanto per citarne due che spesso trovano spazio su questo blog, né la Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati, né la Convenzione europea sui diritti dell'uomo (come ripete sempre la Corte EDU) prevedono il “diritto di asilo”.
Peraltro, riteniamo che non sarebbe possibile interpretare l'art. 18 della Carta solo facendo riferimento a un testo internazionale, dovendo necessariamente trovarsi un'interpretazione europea, “a norma dei trattati”.

Questa causa è la prima occasione (almeno per quanto ne sappiamo) in cui la Corte di Giustizia UE è chiamata a pronunciarsi su tale articolo.

La dichiarazione dell'UNHCR che qui più ci interessa è divisa in due capitoli:

1. Il diritto di asilo nel diritto internazionale
2. Il diritto di asilo nel contesto UE

1. Nel primo capitolo si ripercorrono brevemente le “tappe” del diritto di asilo nel diritto internazionale, a partire dalla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo (che contiene il “diritto di cercare e di godere in altri Paesi asilo dalle persecuzioni”, art. 14). Quindi si passa al “cuore” del diritto di asilo, cioè il principio di non refoulement, questo sì espressamente previsto nella Convenzione di Ginevra e contenuto (grazie all'interpretazione giurisprudenziale) nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo e in altri trattati internazionali sui diritti umani. Tuttavia, conclude questo primo capitolo, benché il principio di non refoulement rappresenti la pietra miliare del diritto di asilo, quest'ultimo va oltre il non refoulement; “comincia con l'ammissione in un territorio sicuro e si conclude con l'ottenimento di una soluzione duratura” (testo originale UNHCR in inglese, traduzione nostra).
2. Il secondo capitolo passa quindi ad analizzare l'art. 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, sottolineando come esso contenga un riferimento: i) ai principi e gli standard della Convenzione di Ginevra e del Protocollo del 1967 e ii) ai trattati dell'Unione.L'analisi dell'UNHCR tocca quindi le previsioni più rilevanti dei trattati (in particolare gli articoli 78 e 80 del TFUE) e gli strumenti di normativa secondaria adottati sulla base di questi. Una prima conclusione è che, anche qui, il diritto di asilo va oltre al mero principio di non refoulement. Ogni interpretazione restrittiva, infatti, priverebbe l'art. 18 della Carta di ogni effetto utile.

Pertanto, sulla base dei trattati e della normativa secondaria che attualmente compone il Sistema europeo comune di asilo, a parere dell'UNHCR il diritto di asilo di cui all'art. 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE contiene i seguenti elementi (traduzione nostra):

i) protezione dal refoulement incluso alla frontiera

ii) accesso al territorio ai fini di essere ammessi a procedure eque ed efficaci di determinazione dello status e dei bisogni di protezione internazionale (incluso il diritto a rimanere sul territorio fino a che non venga presa una decisione sulla domanda)

iii) valutazione della domanda di asilo con una procedura equa ed efficiente, con interpreti qualificati e autorità responsabili formate, nonché accesso alla rappresentanza legale ed ad organizzazioni che forniscono informazioni e supporto; accesso a un rimedio efficace (con appropriato supporto legale)

iv) accesso all'UNHCR (o a organizzazioni partner)

v) adeguate condizioni di accoglienza

vi) riconoscimento dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria, quando ricorrano i presupposti

vii) esercizio dei diritti fondamentali

viii) conseguimento di uno status sicuro (incluso un permesso di soggiorno)

Seguiremo naturalmente la causa Halaf per poter dare conto di eventuali sviluppi.

Vai al documento dell'UNHCR

Vai alla nostra scheda sulla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

Ripresa delle attività - Alcune segnalazioni

Dopo alcune settimane di silenzio, dovute alla pausa estiva, in questo primo post rendiamo conto di alcuni materiali interessanti pubblicati nelle scorse settimane ma che abbiamo avuto tempo di leggere soltanto ora. 
Grazie a chi ci vorrà fare avere segnalazioni di documenti, studi, iniziative che potrebbero esserci sfuggiti in quest'ultimo periodo!

Nei prossimi giorni riprenderemo la nostra normale attività di informazione e commento sulle principali novità in materia di asilo a livello europeo. Attività che si presenta oltremodo difficile, in considerazione del periodo decisivo per il futuro del Sistema europeo comune di asilo.
A breve, speriamo inoltre di poter presentare alcune novità all'interno di questo blog (anch'esse causa parziale del nostro silenzio di questi giorni), che ci auguriamo possano incontrare il vostro interesse.

Diritto al ricongiungimento familiare – Le risposte di UNHCR ed ECRE al Libro Verde della Commissione

Il 15 novembre 2011 la Commissione europea aveva lanciato una consultazione pubblica ("Libro Verde") sul diritto al ricongiungimento familiare dei cittadini di Paesi terzi che risiedono legalmente nel territorio degli Stati membri dell'Unione europea, invitando a partecipare tutti i possibili interessati entro il 1 Marzo 2012.

Sulla base dell'esito di tale consultazione, la Commissione deciderà se intraprendere eventuali passi e in quale direzione. Fra le opzioni possibili, ad esempio: una proposta di modifica della Direttiva 2003/86/CE relativa al diritto al ricongiungimento familiare; l'emanazione di linee-guida per facilitarne un'interpretazione omogenea; preservare lo status quo.

Per quanto riguarda nello specifico il ricongiungimento dei beneficiari di protezione internazionale, la Commissione nel Libro Verde si era concentrata (punto 4) su due aspetti:

Proposta modificata di una nuova Direttiva Procedure - I commenti dell'UNHCR e uno schema

L'UNHCR (Bureau for Europe) ha pubblicato i suoi commenti sulla proposta modificata di rifusione della Direttiva Procedure, presentata dalla Commissione europea lo scorso giugno.

Come ripetiamo spesso, la revisione degli strumenti del "pacchetto asilo" è attualmente in corso e, contrariamente a quanto è avvenuto per la "prima fase" (adozione con voto all'unanimità nel Consiglio dopo semplice consultazione del Parlamento europeo), l'adozione delle nuove misure deve avvenire secondo la procedura ordinaria, dunque con l'accordo fra Parlamento europeo e Consiglio (quest'ultimo peraltro deliberando a maggioranza qualificata, non all'unanimità).

La Commissione europea, nell'adempimento del suo compito di avviare la procedura con una sua proposta, aveva già presentato un primo testo di rifusione della Direttiva Procedure nel 2009.

Tale proposta, pur appoggiata dal Parlamento europeo, non aveva tuttavia fatto progressi in sede di Consiglio, dove era stato impossibile arrivare ad una posizione sul testo (Relazione della Commissione alla presentazione della proposta modificata, punto 1.1) .

Ecco perché, nel giugno 2011, la Commissione ha avanzato una proposta modificata. Stesso percorso ha seguito la proposta di rifusione della Direttiva Accoglienza.

Come abbiamo già avuto modo di dire, la nuova Direttiva Qualifiche è stata invece recentemente adottata.

Il lavoro dell'UNHCR, che analizza e commenta la proposta modificata della Commissione, è molto approfondito e contiene una serie di spunti e raccomandazioni che andrebbero tenuti in considerazione dal legislatore europeo o che potrebbero tornare utili per future ulteriori modifiche.

Data l'ampiezza del lavoro in questione, e la complessità della Direttiva Procedure, ci limitiamo qui a evidenziare alcuni commenti generali dell'UNHCR, rimandando chi volesse approfondire alla lettura integrale del documento (in fondo si può trovare il link).

Più sotto riproponiamo invece un nostro schema della proposta della Commissione, che ci auguriamo possa essere d'aiuto per orientarsi nella non facile lettura di questo strumento.

Fuga da situazioni di violenza indiscriminata - Uno studio dell'UNHCR sull'applicazione della Direttiva Qualifiche

L'UNHCR ha pubblicato un lungo e interessante studio, di cui si raccomanda la lettura, sull'applicazione della Direttiva Qualifiche a persone in fuga da situazioni di violenza indiscriminata. In particolare, la ricerca si è concentrata sulle domande di protezione internazionale presentate da cittadini afgani, iracheni e somali (che nel 2010 hanno rappresentato circa il 20% del totale delle domande in UE) in sei dei 27 Paesi UE: Belgio, Francia, Germania, Paesi Bassi, Svezia, Regno Unito.

Lo scopo era di verificare come l'interpretazione e applicazione dell'art. 15 c) della Direttiva Qualifiche risponde ai bisogni di protezione delle persone in fuga da situazioni di violenza indiscriminata in questi Paesi.

L'art. 15 c) della Direttiva Qualifiche prevede che è considerato "danno grave", ai fini del riconoscimento della protezione sussidiaria "la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale."

L'articolo, il cui pessimo testo fu frutto di un evidente compromesso politico, è già stato interpretato (in maniera altrettanto poco chiara come emerge anche da questo studio) dalla Corte di Giustizia dell'Unione europea nel famoso "caso Elgafaji".

La conclusione principale dello studio, basato su analisi della giurisprudenza e interviste con interlocutori privilegiati dei sei Stati analizzati, è che l'applicazione dell'art. 15 c) è fortemente divergente e, in alcuni di questi Stati, tale articolo rappresenta una possibilità di protezione appena marginale, non discostandosi nell'interpretazione prevalente dall'art. 3 CEDU, tuttavia già coperto dalle lettere a) e b) dello stesso art. 15. 

Qual è dunque, si chiede lo studio - rifacendosi anche alla sentenza nel caso Elgafaji -, il valore aggiunto della lett. c)?

Al contrario, secondo l'UNHCR, l'art. 15 c) dovrebbe essere interpretato in maniera ampia, in modo da coprire casi di rischi che potenzialmente riguardano gruppi di persone, così da assicurare che coloro che corrono un rischio reale di subire un danno grave in situazioni di violenza indiscriminata (qualora non siano riconosciuti rifugiati) ricevano comunque protezione internazionale.

Impietosamente, lo studio fornisce anche i dati sul riconoscimento della protezione internazionale in prima istanza negli Stati analizzati. Gli Afgani sono riconosciuti in meno del 10% dei casi nel Regno Unito e nel 62,4% in Belgio. Gli iracheni vanno dal 10,9% nel Regno Unito al 78,5% in Belgio. Ai somali è riconosciuta una protezione internazionale nel 34,3% dei casi nei Paesi Bassi e in quasi il 90% dei casi in Germania.

Vai al rapporto "Safe at last?"

Vai al testo della Direttiva Qualifiche

Vai alla sentenza Elgafaji