mercoledì 8 gennaio 2014

EUROSUR - Cos'è? Quanto costa? A cosa serve? Origini e analisi del regolamento 1052/2013 (quasi) articolo per articolo

Dopo una breve pausa torniamo ad occuparci delle più importanti novità in materia di asilo a livello europeo. Non sono state poche nelle ultime settimane perciò il consiglio è quello di rimanere con noi per essere sempre aggiornati.

 Partiamo oggi con la pubblicazione di una nuova scheda dedicata all'analisi del Regolamento 1052/2013, che istituisce il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR).





Si è parlato molto di questo sistema, anche sull'onda emotiva dei tragici eventi di Lampedusa, a seguito dei quali EUROSUR è stato presentato come uno strumento chiave nel contrasto all'immigrazione irregolare e nella prevenzione delle morti in mare. 

 Si vedano, a titolo di esempio, le Conclusioni del Consiglio europeo del 24 e 25 ottobre scorsi e il comunicato del Ministero dell'Interno italiano del 22 ottobre 2013, dove si può leggere che, con l'avvio di EUROSUR, la frontiera italiana "finalmente potrà disporre dell'intervento europeo". 
Per non parlare delle innumerevoli, e spesso enfatiche, dichiarazioni di esponenti politici.

 Ma che cos'è, esattamente, EUROSUR? Quanto costa? E a cosa serve?
E' quello che cercheremo di capire nelle prossime righe, facendo anche un po' di racconto sulla storia della nascita di questo sistema. 


Regolamento (UE) n° 1052/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2013 che istituisce il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (Eurosur), GUUE 06.11.2013, p. 11

Base giuridica: art. 77 par. 2, lettera d) TFUE


Introduzione

 Innanzitutto, non dobbiamo mai dimenticare che, qualunque sia il ruolo che possono giocare strumenti come EUROSUR, il compito di controllare le frontiere esterne, nonché il compito di ricerca e salvataggio in mare spettano ai singoli Stati membri i quali, pur invocando spesso l'intervento "dell'Europa", nei documenti ufficiali tengono a sottolineare che l'Unione Europea non ha competenza in materia di "search and rescue" e di sbarco dei migranti intercettati in mare. 

 Tale materia, come hanno anche ribadito i governi italiano, spagnolo, greco, maltese, francese e cipriota in una recente nota, è regolata da convenzioni internazionali e ogni intervento legislativo dell'UE, in particolare sul luogo dove i migranti intercettati in mare dovrebbero essere sbarcati, sarebbe altamente inopportuno e non necessario.  
Lo stesso Regolamento EUROSUR di cui ci occupiamo oggi contiene una dichiarazione finale del Consiglio dell'UE - dunque degli Stati - in cui si dice che "Il Consiglio ricorda che la ricerca e il salvataggio in mare sono competenze degli Stati membri che questi esercitano nell'ambito delle convenzioni internazionali"

 Dunque, anche assumendo che EUROSUR - che ha, come vedremo meglio sotto, dei costi molto elevati - riesca efficacemente a fornire un quadro precisissimo della situazione alle frontiere esterne e della zona pre-frontaliera, cosa succede nel momento in cui, poniamo, viene individuata una barca in difficoltà in mezzo al mar Mediterraneo o un gruppo di persone che sta per attraversare irregolarmente un confine esterno terrestre? Chi interviene? E dove vengono portate le persone intercettate? 
Su questo EUROSUR non ha alcuna voce in capitolo. 
Dunque, presumibilmente, continuerà a succedere quello che è successo fino ad ora: assieme a numerosissimi casi di salvataggi di persone a rischio, si verificheranno casi di rimpalli di responsabilità fra Stati, casi di respingimenti illegali, casi in cui le barche in difficoltà saranno ignorate per paura di incorrere in sanzioni.
Sono purtroppo assai numerosi i casi di questo tipo documentati. In fondo a questa scheda citeremo solo alcune fonti consultabili per farsi un'idea.

 EUROSUR dunque non rappresenta un "passo decisivo" per prevenire tragedie in mare, come invece affermato dalla Commissaria UE Cecilia Malmstrom in un comunicato del 10 ottobre 2013, semplicemente perché non ne ha le possibilità.
La ricerca e il salvataggio in mare sono infatti competenze degli Stati e molto più "decisivi", allo stato attuale delle cose, sono i passi che questi ultimi decidono di compiere in una o nell'altra direzione, ad esempio chiarendo nella propria legislazione che il salvataggio in mare è un obbligo e non una possibile fonte di sanzioni o sequestri di barche. 

Piuttosto, come vedremo meglio sotto, EUROSUR sembra essere un sistema molto costoso, tecnologicamente avanzato, che servirà a mettere a disposizione degli Stati e di FRONTEX una serie di informazioni raffinate da utilizzare - insieme ad altri strumenti - per cercare di prevenire le partenze di potenziali immigrati verso il territorio europeo. 
Nelle Conclusioni del già citato Consiglio europeo del 24 e 25 ottobre 2013, dopo le doverose espressioni di cordoglio, i Capi di Stato hanno infatti subito sottolineato la necessità di una maggiore cooperazione con i Paesi di origine e di transito dei migranti.

In tutto questo, benché non sia necessariamente negativo cercare la cooperazione di Paesi terzi per gestire un fenomeno così complesso, non è chiaro come saranno tutelati i diritti di coloro che necessitano di protezione internazionale e che, come ormai ben noto e come riconosciuto dallo stesso Regolamento EUROSUR nel Preambolo (Considerando n° 3), percorrono le stesse rotte migratorie degli altri, non potendo generalmente entrare nel territorio europeo in maniera regolare.


Il Regolamento

Come si evince fin dal Preambolo (Considerando n° 1) del Regolamento istitutivo, EUROSUR è un sistema di infrastrutture che mette in rete gli Stati membri tra di loro e con Frontex, favorendo lo scambio di informazioni e la cooperazione ed incrementando così la conoscenza della situazione alle frontiere esterne, nonché la capacità di reazione degli Stati e di Frontex. 

 Dunque, l'obiettivo di EUROSUR è quello di rafforzare il controllo delle frontiere esterne dello spazio Schengen, come si può leggere anche nella proposta avanzata dalla Commissione europea nel 2011 (COM/2011/873, p. 1) e sulla base della quale si sono svolti i negoziati che hanno portato all'adozione del Regolamento 1052/2013. 

 Conseguentemente, tale Regolamento non si applica a Regno Unito e Irlanda, anche se è prevista (all'art.19) la possibilità di concludere accordi con questi Paesi al fine di scambiare informazioni. Al contrario, sono vincolate al Regolamento EUROSUR l'Islanda, la Norvegia, la Svizzera e il Liechtenstein che, pur non facendo parte dell'Unione europea, fanno parte dello spazio Schengen e partecipano allo sviluppo delle sue regole.
Un po' di storia

 L'origine di EUROSUR è rintracciabile nella Comunicazione della Commissione europea del 30 novembre 2006, dal titolo "Rafforzare la gestione delle frontiere marittime meridionali dell'Unione europea" (COM/2006/733). 
In tale comunicazione già si leggeva che "[n]egli ultimi due anni, la pressione dell'immigrazione illegale sugli Stati membri dell'Unione europea nelle regioni del Mediterraneo e dell'Atlantico ha raggiunto un livello senza precedenti, che ha reso necessaria un'azione immediata e decisiva sul piano non soltanto nazionale ma anche europeo, allo scopo di salvaguardare il sistema Schengen e di prevenire altre tragedie tra i migranti clandestini, che in gran numero perdono la vita tentando di raggiungere le coste dell'Unione europea." 

 Tra gli strumenti di nuova generazione suggeriti dalla comunicazione della Commissione del 2006 per la gestione integrata delle frontiere, compare – sulla scorta di uno studio di fattibilità – la creazione di un sistema comune europeo di sorveglianza delle frontiere (appunto, l'EUROSUR). 
In questa Comunicazione si prevedeva già la necessità di mettere in rete i sistemi nazionali di sorveglianza in vigore e di fare ricorso alla sorveglianza radar e satellitare, nonché la possibilità che Paesi terzi "vicini" partecipassero a EUROSUR
Il 13 febbraio 2008 la Commissione tornava sulla sua proposta del 2006 con una nuova Comunicazione (COM/2008/68), dal titolo "Esame della creazione di un sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR)" e finalizzata a suggerire agli Stati membri una tabella di marcia per la creazione di tale sistema.
In particolare, la Comunicazione individuava i seguenti problemi nella sorveglianza delle frontiere:
1. negli otto Stati membri che presentano frontiere esterne nel Mediterraneo e nell’Atlantico meridionale, la sorveglianza di frontiera è affidata a circa 50 autorità appartenenti a 30 diverse istituzioni, spesso con competenze e sistemi paralleli;
2. a causa di limiti tecnici e finanziari, la sorveglianza copre soltanto alcune zone piane o costiere e le aree di frontiera terrestri o in mare aperto nelle quali si svolgono le operazioni;
3. la cooperazione con i Paesi terzi.

Venivano individuate le seguenti fasi di attuazione:
1) Aggiornare ed estendere i sistemi nazionali di sorveglianza di frontiera e collegare tra loro le infrastrutture nazionali in una rete di comunicazione
2) Migliorare le prestazioni degli strumenti di sorveglianza: qui viene fatto riferimento anche al vantaggio – in termini di economicità e affidabilità delle informazioni – del ricorso a strumenti quali satelliti e velivoli non pilotati (UAV) per la sorveglianza delle frontiere esterne nonché delle aree pre-frontaliere.
3) Raccogliere tutti i dati rilevanti provenienti dai sistemi nazionali di sorveglianza e dai nuovi strumenti di sorveglianza per creare un sistema comune di condivisione delle informazioni tra le autorità nazionali interessate. 

 Nel 2011, infine, la Commissione pubblicava la sua proposta di Regolamento istitutivo di EUROSUR (COM/2011/873) affinché il sistema diventasse operativo entro il 2013. 

 Il 23 ottobre 2013 il legislatore europeo approvava definitivamente il Regolamento EUROSUR come lo stiamo analizzando in questa scheda.
Obiettivo

 Come detto sopra,  l'obiettivo di EUROSUR è quello di rafforzare il controllo delle frontiere esterne dello spazio Schengen.
Al fine di realizzare tale rafforzamento, EUROSUR istituisce un "quadro comune per lo scambio di informazioni e per la cooperazione tra gli Stati membri e [FRONTEX]" per: 

 1. migliorare la conoscenza situazionale e
2. aumentare la capacità di reazione alle frontiere esterne 

 Tutto ciò è ulteriormente finalizzato, da un lato, ad "individuare, prevenire e combattere l'immigrazione clandestina e la criminalità transfrontaliera e", dall'altro, a "contribuire a garantire la protezione e la salvezza della vita dei migranti" (art. 1)
Ambito di applicazione

 EUROSUR si applica alla sorveglianza delle frontiere esterne marittime e terrestri, inclusi gli attraversamenti non autorizzati delle stesse. (art. 2 par. 1)
Non è previsto un analogo obbligo (ma solo una facoltà) per gli Stati di applicare il regolamento alla sorveglianza delle frontiere aeree, nonché ai controlli ai valichi di frontiera, fornendo dunque (volontariamente in questo caso) a EUROSUR le relative informazioni. (art. 2 par. 2)
Rispetto dei diritti fondamentali

 E' espressamente previsto (all'art. 2 par. 4) l'obbligo per gli Stati e per Frontex di rispettare i diritti fondamentali, in particolare il divieto di respingimento, il rispetto della vita umana e la protezione dei dati personali. Devono essere altresì considerate prioritarie le esigenze (definite "speciali")  dei minori (accompagnati o meno), delle vittime di tratta, delle persone che necessitano assistenza medica urgente, delle persone bisognose di protezione internazionale, delle persone che si trovino in pericolo in mare e di chiunque si trovi in una situazione di particolare vulnerabilità.
La struttura di EUROSUR

 EUROSUR è composto da:

 - centri nazionali di coordinamento (art. 5): ogni Stato deve costituirne uno, che sarà l'unico punto di contatto con i centri nazionali degli altri Stati e Frontex. A tale centro spetterà l'aggiornamento della situazione nazionale esistente al fine di permettere a Frontex di aggiornare il quadro situazionale europeo e il quadro comune di intelligence pre-frontaliera (V. sotto); 

 - quadri situazionali nazionali (art. 9): ogni centro nazionale di coordinamento è obbligato a istituire e aggiornare il quadro situazionale nazionale, che deve contenere informazioni efficaci, esatte e tempestive. Tali informazioni vanno catalogate in uno dei seguenti livelli: 1) "eventi" (di basso, medio o alto impatto): ad es., attraversamenti non autorizzati della frontiera, incluse le informazioni relative  ad un rischio per la vita dei migranti; 2) "operazioni": ad es., la posizione e lo stato dei mezzi di contrasto o informazioni sulle condizioni del terreno o meteorologiche alla frontiera esterna; 3) "analisi": valutazione dei rischi, intelligence, mappe, geodati,...

 - rete di comunicazione (art. 7): istituita e aggiornata da FRONTEX al fine di consentire lo scambio di informazioni 24 ore al giorno, 7 giorni alla settimana;

 - quadro situazionale europeo (art. 10): istituito e aggiornato da FRONTEX, con l'obiettivo di fornire informazioni e analisi efficaci, esatte e tempestive, sulla base delle informazioni raccolte da diverse fonti tra cui ovviamente i quadri situazionali nazionali. Anch'esso è diviso in 3 livelli: 1) "eventi"; 2) "operazioni"; 3) "analisi";

 - quadro comune di intelligence pre-frontaliera (art. 11): istituito e aggiornato da FRONTEX, con l'obiettivo di fornire ai centri nazionali di coordinamento informazioni e analisi efficaci, esatte e tempestive sulla zona pre-frontaliera, sulla base delle informazioni raccolte da diverse fonti tra cui gli ufficiali di collegamento degli Stati membri o dell'UE che operano nei Paesi terzi. È anch'esso diviso negli stessi 3 livelli di cui sopra e FRONTEX ha l'obbligo di informare i centri nazionali di qualsiasi episodio avvenuto nella zona pre-frontaliera;

 - strumenti di sorveglianza (art. 12): il Regolamento prevede l'applicazione comune, coordinata da FRONTEX, di una serie di strumenti finalizzati a fornire informazioni sulla sorveglianza delle frontiere esterne e della zona pre-frontaliera, ad esempio su porti e coste di Paesi terzi, localizzazione in alto mare di imbarcazioni, monitoraggio del settore marittimo e di zone pre-frontaliere. Tali strumenti sono: - sistemi di segnalazione delle navi; - immagini satellitari; - sensori montati su qualunque veicolo, imbarcazione o altro mezzo (inclusi droni).
Le sezioni di frontiera esterna (art. 14, 15 e 16)

 Ogni Stato membro è tenuto a suddividere le sue frontiere esterne marittime e terrestri in sezioni di frontiera e a notificarle a FRONTEX, che a sua volta provvederà – sulla base dell'analisi dei rischi e di concerto con lo Stato membro interessato – ad assegnare a ciascuna sezione di frontiera un livello di impatto (successivamente modificabile sempre solo da FRONTEX): basso, medio o alto.

 Gli Stati sono poi tenuti ad assicurare che le attività di sorveglianza corrispondano al livello di impatto assegnato: 

  1. impatto basso = sorveglianza regolare; 
  2. impatto medio = misure di sorveglianza "adeguate" (oltre alla sorveglianza regolare); 
  3. impatto alto = misure di sorveglianza "rafforzate" (oltre alle misure "adeguate"). Le misure "rafforzate" devono essere regolarmente comunicate a FRONTEX da parte del centro nazionale di coordinamento. 

In caso di livello di impatto alto è possibile chiedere il sostegno di FRONTEX per l'avvio di operazioni congiunte o interventi rapidi. 
Cooperazione con Paesi terzi vicini (art. 20)

La cooperazione con i Paesi terzi è cruciale per il buon funzionamento di EUROSUR, secondo quanto affermato dalla Commissione europea nella proposta di Regolamento(COM/2011/873). 
E' pertanto prevista nel Regolamento approvato la possibilità per gli Stati membri di scambiare informazioni e cooperare con Paesi terzi "vicini", sulla base di accordi bilaterali o multilaterali che devono essere vagliati, prima della firma, dalla Commissione europea, al fine di valutare se siano compatibili con il Regolamento EUROSUR. 
Tali accordi devono essere conformi al diritto dell'Unione e internazionale sui diritti fondamentali e sulla protezione internazionale, incluse la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e la Convenzione di Ginevra del 1951, "in particolare il principio di non respingimento". 
Lo scambio di dati personali con Paesi terzi deve inoltre essere rigorosamente limitato a quanto strettamente necessario ed è assolutamente proibito ogni scambio di informazioni che potrebbero essere utilizzate da un Paese terzo per identificare persone la cui richiesta di asilo è in fase di esame o che rischiano gravemente di essere sottoposte a tortura, trattamenti o pene inumani o degradanti o altra violazione dei diritti fondamentali. 
Manuale, monitoraggio ed entrata in vigore (art. 21, 22 e 24)

 La Commissione pubblicherà un manuale pratico per l'attuazione e la gestione di EUROSUR, contenente orientamenti tecnici, raccomandazioni e buone prassi, anche in merito alla cooperazione con i Paesi terzi.

 Entro il 1° dicembre 2015 (e poi ogni 2 anni) FRONTEX presenterà una relazione sul funzionamento di EUROSUR. 
Entro il 1° dicembre 2016 (e poi ogni 4 anni) la Commissione presenterà una valutazione generale di EUROSUR, relativa anche al rispetto dei diritti fondamentali e dell'impatto sugli stessi, oltre a una valutazione costi-benefici. Tale valutazione conterrà, se del caso, anche proposte di modifica.
Il Regolamento EUROSUR è entrato in vigore il 26 novembre 2013 e si applica a partire dal 2 dicembre 2013. Solo alcuni Stati sono tuttavia tenuti ad avere attivato per quella data un centro nazionale di coordinamento: Bulgaria, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Croazia, Italia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Slovenia, Slovacchia e Finlandia. Gli altri Stati dovranno adempiere quest'obbligo solo a partire dal 1° dicembre 2014.
I costi

 La stima che ha fatto la Commissione europea dei costi necessari al funzionamento di EUROSUR per il periodo 2011-2020 è di 338,7 milioni di euro (si veda il Comunicato stampa della Commissione europea del 12 dicembre 2011 e la Risoluzione della 1° Commissione permanente del Senato della Repubblica italiana del 22 febbraio 2012). Tali costi saranno, sempre secondo la Commissione, quasi completamente coperti da fondi europei.

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