Assenza dei controlli alle frontiere interne, misure equivalenti, ripristino eccezionale e temporaneo dei controlli. Cosa dice il diritto UE?

Recenti episodi, largamente noti, di “chiusura” delle frontiere interne all'Unione europea ci offrono lo spunto per approfondire un tema d'indubbio interesse ai nostri fini, quale quello della legittimità, ai sensi del diritto europeo, del ripristino unilaterale dei controlli di frontiera.

Introduzione – Il “caso Ventimiglia”
Nei fatti, è la seconda volta in poco più di quattro anni che la Francia decide unilateralmente di reintrodurre de facto i controlli di frontiera nella zona di Ventimiglia.

La prima era stata nel 2011, dopo l'avvicendarsi delle rivolte in Nord Africa, ricordate con l'espressione “primavera araba”. Iniziativa, quella francese, che la Commissione europea aveva in seguito ritenuto compatibile con il diritto UE.
Oggi, nell'estate del 2015, la Francia ha disposto nuovamente un blocco dei cittadini di Paesi terzi provenienti dal territorio italiano (via Ventimiglia).

In occasione dell'incontro che si è tenuto il 21 giugno scorso tra Matteo Renzi e François Hollande, a margine della visita di quest'ultimo all’Expo di Milano, il Capo di Stato francese ha dichiarato che la Francia, con il blocco dei migranti a Ventimiglia, non ha fatto altro che applicare le regole dell'UE e che la frontiera non è stata chiusa, ma sono stati stabiliti dei controlli. 
A sua volta, nel rigettare il ricorso presentato da tre associazioni, in una ordinanza del 29 giugno, il Consiglio di Stato francese ha concluso che i controlli di frontiera imposti nella zona di Ventimiglia sono legittimi e non violano in nessun modo l'accordo di Schengen, in quanto la soppressione dei controlli sistematici alle frontiere da questo introdotto non preclude alle autorità francesi di eseguire controlli sull'identità delle persone.

Senza voler entrare nel merito di quell'ordinanza, né di quanto successo alla frontiera di Ventimiglia tra Francia e Italia (per la cui analisi rimandiamo a questo documento di asgi), ci preme chiarire quando si possa parlare di esercizio legittimo di competenze di polizia o, piuttosto, di reintroduzione (consentita o meno) di controlli a una frontiera interna.

Ciò, peraltro, risulta tanto più utile in quanto anche altri Paesi hanno adottato o hanno minacciato di adottare un sistema rigido di controlli.
La risposta a questo quesito ci impone di ricordare innanzitutto il quadro giuridico rilevante. 

Il rimpatrio in Ciad di una persona sospettata di appoggiare i ribelli è in violazione della CEDU - Sentenza MO.M contro Francia

Il 18 aprile la Corte europea dei diritti dell'uomo (Quinta Camera) ha emesso una sentenza nel caso MO.M contro Francia (Ricorso n° 18372/10). 
Il caso riguarda un richiedente asilo del Ciad, rigettato sia in prima sia in seconda istanza dalle autorità francesi, e che lamenta che la sua espulsione verso il Ciad costituirebbe una violazione dell'art. 3 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo.

Con la sentenza di cui ci occupiamo oggi – che non è definitiva: le parti hanno 3 mesi di tempo per fare ricorso – la Corte, all'unanimità, ha dato ragione al ricorrente. 
Vediamo come.  

L'attesa di un richiedente asilo in un centro di accoglienza. Intervista con Carolina Kobelinsky

Lo avevamo promesso. Di arricchire le nostre schede-Paese della rubrica Asilo negli Stati europei con interviste ad esperti che ci potessero aiutare a capire meglio il funzionamento dei sistemi di asilo via via trattati e che potessero aggiungere l'indispensabile tocco di prassi e realtà alle nostre descrizioni di quelle che sono le regole generali.

Per questo, abbiamo chiesto un'intervista a Carolina Kobelinsky*, antropologa che ha lavorato sulla politica di accoglienza e assistenza dei richiedenti asilo in Francia.
Quello che è uscito dall'intervista con Carolina, tuttavia, va ben oltre un'interessante descrizione (anche "dall'interno") del sistema di accoglienza francese. 
Carolina infatti, grazie alla sua esperienza pluriennale di lavoro sul campo all'interno di centri collettivi, ci descrive efficacemente la vita quotidiana di un richiedente asilo accolto in uno di questi centri, dove "l'attesa può essere considerata la vera e propria attività". 
E questa descrizione, come è chiaro, supera qualunque confine e finisce per restituirci immagini e sensazioni in cui, crediamo, molti lettrici e lettori che operano nel settore dell'accoglienza dei richiedenti asilo non faranno fatica a ritrovarsi.

Molte grazie dunque a Carolina per l'importante contributo al nostro blog e buona lettura!

Asilo negli Stati europei. FRANCIA - parte 7. Principali norme di riferimento, giurisprudenza e fonti consultate

Oggi pubblichiamo le principali norme di riferimento, la giurisprudenza e le fonti consultate per la redazione della scheda sul funzionamento del sistema di asilo in Francia. 

Continueremo naturalmente ad aggiornare le varie parti che compongono questa scheda, quando verremo a conoscenza di novità rilevanti, errori, omissioni. Per questo ringraziamo sempre chi ci fa pervenire segnalazioni a riguardo.

Speriamo poi, nei prossimi messaggi, di offrire ai lettori di questo blog anche interventi di esperti del sistema di asilo francese, che ci aiuteranno ad andare oltre quello che siamo riusciti a scrivere e ad aggiungere un po' di "concretezza" alle nostre schede. 
Chiunque avesse domande sul funzionamento del sistema di asilo francese - ad esempio per capire come sono affrontati oltralpe alcuni punti problematici del sistema italiano - è naturalmente invitata/o a farcele pervenire.

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7. PRINCIPALI NORME DI RIFERIMENTO, GIURISPRUDENZA

 E FONTI CONSULTATE

Asilo negli Stati europei. FRANCIA - parte 6. Il contenuto della protezione

Cosa prevedono le regole in Francia per chi ha ottenuto una forma di protezione internazionale? Che titolo di soggiorno viene rilasciato? E il titolo di viaggio? A quali condizioni è possibile il ricongiungimento familiare?

Qual è in sostanza il contenuto della protezione? 

Continuiamo la pubblicazione a puntate della nostra scheda sull'asilo in Francia. 

Alla pagina Asilo negli Stati europei si possono trovare le altre puntate relative alla Francia e, presto, le schede sugli altri Paesi.

Ne approfittiamo per informare che abbiamo già aggiornato in diversi punti le precedenti puntate sulla Francia, ad esempio per quanto riguarda i dati sulla procedura prioritaria, il budget dell'OFPRA, il tempo necessario per prendere una decisione sulla domanda di asilo,... 

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6. CONTENUTO DELLA PROTEZIONE INTERNAZIONALE

Una volta ottenuta la protezione, il rifugiato o il beneficiario di protezione sussidiaria che non può rivolgersi alle autorità del proprio Paese di origine (c.d. “protezione sussidiaria di tipo 1") si trova sotto la protezione giuridica e amministrativa dell'OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides, V. parte 4-Esame della domanda). 

Asilo negli Stati europei. FRANCIA - parte 5. Fase giurisdizionale

Quinta puntata della nostra scheda di approfondimento sul sistema di asilo francese. Ci occupiamo oggi del controllo giurisdizionale sulle decisioni prese in prima istanza. 
I termini per presentare ricorso, la sospensività o meno dello stesso (e la conseguente possibilità o meno di rimanere sul territorio in attesa della decisione), chi è responsabile del controllo giurisdizionale, sono alcuni dei punti trattati nelle righe che seguono. 
Si troverà anche il riferimento ad una sentenza di condanna della Francia emessa dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nel corso del 2012.

Per ritrovare agevolmente tutte le schede pubblicate finora sulla Francia (e a breve su altri Paesi), vi invitiamo a visitare la pagina Asilo negli Stati europei.

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5. FASE GIURISDIZIONALE

             

Asilo negli Stati europei. FRANCIA - parte 4. Esame della domanda

Continuiamo la pubblicazione "a puntate" della nostra scheda sul sistema di asilo in Francia. Oggi è il turno dell'esame della domanda.

Ci sembra molto interessante, in particolare, il criterio utilizzato in Francia per ripartire le competenze fra le varie "divisioni" dell'organo responsabile della domanda. 
Segnaliamo inoltre la selezione per concorso pubblico dei funzionari incaricati di esaminare la domanda, nonché l'esistenza di un'apposita "divisione" incaricata di svolgere il lavoro di ricerca di informazioni sui Paesi di origine (COI).

Per ritrovare agevolmente tutte le schede finora pubblicate sulla Francia (e a breve quelle sugli altri Paesi), vai alla pagina Asilo negli Stati europei.

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4. ESAME DELLA DOMANDA

Questa parte si compone di 4 sotto-sezioni:

1. Organo responsabile della domanda
2. Procedura ordinaria vs. procedura prioritaria
3. La procedura in frontiera
4. L'audizione e i possibili esiti dell'esame della domanda

4.1 Organo responsabile della domanda

La domanda di asilo viene esaminata dall'OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides).

Cos'è, come è organizzato e come lavora l'OFPRA?

Asilo negli Stati europei. FRANCIA - parte 3. Accoglienza dei richiedenti asilo

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3. ACCOGLIENZA DEI RICHIEDENTI ASILO

Una volta presentata la domanda di asilo, il richiedente ha diritto all'ATA (Allocation temporaire d'attente, V. sotto, il box L'ATA); quindi, viene assegnato a un CADA (Centre d'accueil pour demandeurs d'asile, V. sotto), a seconda dei posti disponibili. In caso di rifiuto dell'accoglienza nel centro proposto dalla prefettura, il richiedente perde diritto anche all'ATA.

In caso invece di indisponibilità di posti nei CADA, il richiedente viene inserito in una lista di attesa e può chiedere alloggio in un centro di accoglienza emergenziale (hébergement d'urgence), se disponibile. Nel frattempo, beneficia dell'ATA.
E' importante sottolineare che l'accesso all'accoglienza è possibile solo per chi ha formalmente depositato una domanda di asilo alla préfecture. Come abbiamo detto nella parte 2-Avvio della procedura, il tempo necessario per ottenere un domicilio (a sua volta necessario per formalizzare la propria domanda di asilo) può arrivare fino a 5 mesi: durante questo lungo periodo di tempo le persone rimangono del tutto prive di accoglienza, finendo così per dipendere in tutto dalle associazioni caritatevoli.

Asilo negli Stati europei. FRANCIA - parte 2. Avvio della procedura di asilo

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2. AVVIO DELLA PROCEDURA DI ASILO

La domanda di asilo va presentata alla préfecture competente, che generalmente è quella del capoluogo di regione (ad eccezione di chi si trova in una zona di frontiera, V. parte 4-Esame della domanda). Per presentare la domanda occorre un domicilio. A tal fine, è possibile eleggere domicilio presso un privato, un albergo o la sede di un'associazione riconosciuta dalla préfecture. Nella pratica, si riscontrano tuttavia numerose difficoltà che rendono in certi casi il requisito del domicilio un vero e proprio ostacolo alla presentazione di una domanda di asilo. Secondo il rapporto della CNDA "Droit d'asile en France: conditions d'accueil. Etat des lieux 2012", il periodo necessario per ottenere un domicilio al fine di avviare la procedura di asilo può estendersi fino a 5 mesi. Secondo lo stesso rapporto, si sono verificati casi in cui dei richiedenti asilo in attesa di domiciliarsi presso un'associazione sono stati espulsi, in occasione di controlli, in quanto privi di documenti idonei a confermare la loro presenza regolare sul territorio francese.

Il prefetto, ricevuta la domanda di asilo, rilascia un'APS (autorizzazione provvisoria al soggiorno) di un mese, salvo i seguenti quattro casi:

1. la competenza per l'esame della domanda, in base al Regolamento Dublino, è di un altro Stato;
2. il richiedente ha la nazionalità di un Paese per il quale la Francia ritiene applicabile la clausola di cessazione prevista dall'art.1, C, 5 della Convenzione di Ginevra del 1951, o di un Paese considerato come “Paese di origine sicuro”.

Attualmente la lista dei Paesi per i quali si applica la clausola di cessazione ex art. 1, C, 5 (cioè dei Paesi ove sono intervenuti dei cambi fondamentali nel regime politico) comprende: Benin, Bulgaria, Capo Verde, Cile, Ungheria, Polonia, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia.

La lista dei Paesi di origine sicuri comprende invece: Armenia, Bangladesh, Benin, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Croazia, Ghana, India, Macedonia, Mauritius, Moldavia, Mongolia, Montenegro, Senegal, Serbia, Tanzania, Ucraina.

Con una decisione del 26 marzo 2012, il Consiglio di Stato ha annullato una precedente decisione di inserire in questa lista anche l'Albania e il Kosovo. Si noti che nel 2011 circa il 40% delle domande di asilo presentate da cittadini di "Paesi di origine sicuri" era costituito proprio da cittadini del Kosovo. 
Il 21 dicembre 2012 è stato invece eliminato dalla lista dei Paesi di origine sicuri il Mali, che in precedenza vi compariva limitatamente agli uomini (a causa della pratica molto diffusa delle mutilazioni genitali femminili).
Il tasso di riconoscimento delle domande presentate da persone provenienti da "Paesi di origine sicuri" nel 2011 è stato del 7%.

Asilo negli Stati europei. FRANCIA - parte 1. I dati

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1. I DATI

Dati generali relativi al 2012 (Eurostat, 2013)

Richiedenti asilo: 60.560 (secondo Paese in Europa)

Principali nazionalità delle persone che hanno chiesto asilo: Russia (5.930), Repubblica Democratica del Congo (5.500), Sri Lanka (3.825)

Decisioni in prima istanza sulle domande di asilo: 59.800 

Decisioni positive: 8.655 (di cui 7.120 status di rifugiato e 1.535 protezioni sussidiarie)

Percentuale decisioni positive in prima istanza: 14,5%

Rifugiati reinsediati: 130 (dato relativo al 2011)